IV SA 2847/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski Sędziowie As.WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) WSA Mirosława Kowalska Protokolant Sylwia Mackiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi T. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza ,że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej T. M. kwotę 10 (dziesięć zł ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 1992 roku, Nr [...] Prezydent Miasta [...] udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko – Własnościowej im. [...] pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych szeregowych oznaczonych symbolami: [...], [...],[...], [...], budynku mieszkalno usługowego oznaczonego symbolem [...] oraz na budowę uzbrojenia terenu w postaci sieci wodno – kanalizacyjnej, sieci gazowej i sieci elektrycznej NW i WN oraz stacji transformatorowej T – 19 na działce o nr ew. [...] położonej w G. przy ul. J.. Działka o nr ew. [...], na której rozpoczęto realizację przedmiotowej inwestycji została podzielona na działki o nr ew. [...] i [...]. Działki te zostały następnie zbyte przez Spółdzielnię. Właścicielem działki o nr ew. [...] stała się T. M. zaś właścicielem działki o nr ew. [...] stał się Z. K.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 roku, Nr [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art.40 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) przeniósł pozwolenie na budowę wynikające z jego własnej decyzji z dnia [...] września 1992 roku na rzecz Z. K. w części dotyczącej budowy na działce o nr ew [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2002 roku, które wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego w [...] T. M. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2000 roku. W uzasadnieniu swojego wniosku T. M. stwierdziła, że decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej. Zdaniem T. M. przepisy prawa procesowego oraz prawa materialnego nie dopuszczają możliwości dokonania zmian podmiotu decyzji. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art.155 kpa, art.163 kpa oraz art.40 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). Art. 155 kpa nie dopuszcza zmiany podmiotu decyzji na co wskazuje treść wyroku NSA z dnia 22 lutego 1991 roku – sygn. akt IV SA 1337/90. Przepis art. 163 kpa dopuszcza zmianę decyzji na podstawie przepisów szczególnych, a takich jej zdaniem w prawie nie ma. Powołany przepis art.40 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane nie reguluje kwestii zmiany decyzji, a tym samym nie może stanowić podstawy prawnej dokonanej zmiany. Artykuł ten stanowi podstawę do przeniesienia uprawnień wynikających z pozwolenia na budowę, a nie do zmiany inwestora. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 roku, Nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2000 roku. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2002 roku, sygn. akt II SA/Gd 420/01 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku uchylił jedynie decyzję Wojewody [...] z dnia [...]stycznia 2002 roku pozostawiając w obiegu decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2000 roku w przedmiocie zmiany inwestora. Stosownie do treści art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ocena prawna wyrażona przez Sąd wiąże ten Sąd oraz organ administracji, którego działania były przedmiotem zaskarżenia i okoliczność ta uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła T. M. podnosząc zarzut naruszenia art.157§3 kpa, który stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić tylko wówczas gdy wniosek o stwierdzenie nieważności nie pochodzi od strony w rozumieniu art.28 kpa. Tymczasem T. M. jest stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2000 roku. Osnowa decyzji dotyczy rozstrzygnięcia formalnego (art.157 kpa) zaś uzasadnienie dotyczy kwestii merytorycznych rozstrzygnięcia (art.158§1 kpa). Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 roku. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] jest słuszne, gdyż legalność decyzji była już przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny i ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże organ administracji, którego działania były przedmiotem zaskarżenia. Zarzuty skarżącej zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego są bezzasadne i nie mają wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła T.M. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 157§3 kpa. Odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z przyczyn podmiotowych odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić jeżeli z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji występuje osoba nie będąca stroną postępowania lub gdy wniosek składa osoba nie posiadająca zdolności do czynności prawnych. Z przyczyn przedmiotowych odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wówczas gdy strona we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie powołuje się na przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art.156§1 kpa lecz np. na przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania. Jeżeli natomiast organ administracji publicznej stwierdza, że zachodzi brak przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to wówczas winien wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, a nie decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżąca T. M. posiada przymiot strony postępowania oraz, że powoływała się ona w swoim wniosku na przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art.156§1 pkt.2 kpa. Brak jest więc podstaw do wydania w sprawie rozstrzygnięcia o charakterze formalnym w postaci odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Rzeczywiście wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2002 roku, sygn. akt II SA/Gd 420/01 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku uchylił jedynie decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 roku umarzającą postępowanie w przedmiocie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2000 roku. Wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2000 roku wydana została z naruszeniem art. 40 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał jednak tych uchybień za tak istotne by mogły one być podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji. Uznał, iż są to wady, które winny zostać poddane ocenie w zwykłym postępowaniu odwoławczym o ile odwołanie zostało złożone w terminie. Sąd nie skorzystał natomiast z uprawnienia wynikającego z art.22 pkt.3 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz.368 ze zm.) pozwalającego Sądowi na stwierdzenie nieważność tej decyzji. Zgodzić należy się z twierdzeniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że ta ocena prawna decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2000 roku jest dla organów administracji publicznej wiążąca. Nie może to być jednak podstawa rozstrzygnięcia formalnego w postaci odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego lecz rozstrzygnięcia merytorycznego o którym mowa w art.158§1 kpa. Z powyższych względów na podstawie art. 145§1pkt.c i art.152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97§1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zmianami) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.