IV SA 288/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie As. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), As. WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Aldona Kieler-Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2004 r. sprawy ze skargi J. i J. małż. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 104 kpa nałożył na K. W. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 lipca 2002 r. czynności mających na celu doprowadzenie wybudowanego budynku mieszkalno-garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w O. do stanu zgodnego z prawem: zagospodarowanie działki zawierającą część opisową i rysunkową sporządzone na kopiach aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, inwentaryzację oraz opinię techniczną całego obiektu opracowaną przez osobę uprawnioną posiadającą uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie robót budowlanych o specjalności konstrukcyjno-budowlanej, opinię techniczną dotyczącą wykonanych instalacji wewnętrznych: elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania sporządzone przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych, w przypadku stwierdzenia, że rozbudowany obiekt narusza przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. "w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", opracowanie winno zawierać również zakres zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z tymi przepisami. Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu odwołania K. W. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. J. i J. W. pismem z dnia 16 września 2002 r. wystąpili o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2002 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jako podstawę prawną wznowienia postępowania wnioskodawcy powołują art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż jak twierdzą organy nadzoru budowlanego zlekceważyły ich jako stronę w postępowaniu nie informując ani o wszczęciu postępowania administracyjnego, ani o jego wynikach, chociaż są zobligowane przez art. 28 kpa. Wyjaśnili, że aktem notarialnym – umowa darowizny przekazali na rzecz syna K. W. nieruchomość nr [...], a on ustanowił na ich rzecz dożywotnią służebność osobistą polegającą na prawie korzystania z całego domu mieszkalnego i dożywotne użytkowanie całej działki nr [...] w O. Decyzją z dnia [...] października 2002 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania w wyżej wymienionej sprawie ponieważ wniosek został złożony przez osoby nie będące stroną w sprawie. W uzasadnieniu stwierdził, że J. i J. W. posiadają jedynie interes faktyczny objawiający się w zniszczonych uprawach w ogrodzie tudzież "przeszukiwaniach mieszkania" nie dający jednak im prawa do występowania w sprawie jako strona i dlatego zgodnie z przepisem art. 149 § 3 kpa odmówiono wznowienia postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania J. i J.W. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zwrócił uwagę na fakt, że J. i J.W. wystąpili z wnioskiem z dnia 16 września 2002 r. o wznowienie postępowania, a wcześniej tj. 1 czerwca 2002 r. na tę samą decyzję organu II instancji z dnia [...] maja 2002 r. zobowiązany K.W. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. Tak więc w rozpoznawanej sprawie zainteresowane osoby próbowały wdrożyć podwójny system kontroli tej samej decyzji ostatecznej. Zdaniem organu II instancji wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje utratę kompetencji przez organ administracji publicznej do wszczęcia i prowadzenia postępowań nadzwyczajnych w oparciu o inną podstawę prawną niż określona w art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ponieważ wydana w innym postępowaniu decyzja byłaby dotknięta wada nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli J. i J.W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Skarżący podali, że każdy organ administracji swoimi decyzjami pozbawił ich prawa do dochodzenia słusznych roszczeń (praw nabytych), ale czynił to na podstawie innych ustaleń. Ani Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ani Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie prowadzili żadnego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie pozwalającego na jakiekolwiek ustalenia, a przynajmniej nie dały im możliwości wzięcia udziału w takim postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że aby wyeliminować konkurencyjność dwóch uruchomionych, nadzwyczajnych postępowań mających na celu zbadanie decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa należało zrezygnować z jednego z nich odmawiając wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 z późn. zm.). Skarga jest zasadna, gdyż decyzje organu I i II instancji zapadły z naruszeniem art. 149 § 3 kpa. Jak trafnie wskazał w uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Z przyczyn przedmiotowych odmowa wznowienia będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie, np: umowy cywilnej, czynności materialno-technicznych, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki jest kształtowana z mocy prawa, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną lub gdy strona opiera żądanie na podstawie rażącego naruszenia prawa. Z przyczyn podmiotowych odmowa wznowienia następuje, gdy żądanie złoży strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98, LEX nr 43747; wyrok z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, LEX nr 47857) pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się podstawach wymienionych w art. 145 § 1 kpa i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 kpa. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, a dla wznowienia postępowania np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Jeśli jednak wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zawiera stwierdzenie wywodzące, że składając to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu podmiot strony w postępowaniu a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracji może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. Tak więc, w przypadku wskazania przesłanki wznowienia, jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie, istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie zauważył, że organ I instancji z naruszeniem art. 149 § 3 orzekł o odmowie wznowienia postępowania, dokonując we wstępnym etapie postępowania oceny, iż stronie zainteresowanej nie służy przymiot strony. Taka ocena jak podano wyżej winna nastąpić na etapie następnym po wznowieniu postępowania i wówczas, gdyby organ administracji doszedł do przekonania, iż nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony – to winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja taka winna zapaść po przeprowadzeniu postępowania stosownie do treści art. 149 § 2 kpa. Powyższe wskazuje, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, o którym wyżej (skoro organ II instancji w ramach swojej kontroli tego nie wyeliminował). Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.