IV SA 3013/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia WSA Łukasz Krzycki Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2004 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - skargę oddala - Burmistrz Gminy P. decyzją z [...] listopada 2002 r., na podstawie art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139) w związku z § 68 uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dn. [...].06.1998 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi J., ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] o pow. 3700 m2 w J., stanowiącej w dniu zbycia współwłasność M. M. i U. W. po 10.101,00 zł. W odwołaniu od tej decyzji M. M. podniosła zarzut naruszenia art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchybienie wymogu bezzwłocznego wydania decyzji. Przedmiotowa decyzja została wydana po blisko 3- letniej zwłoce, albowiem nieruchomość została sprzedana 22 listopada 1999 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] czerwca 2003 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc, że termin z art. 36 ust. 9 ustawy nie jest terminem prekluzyjnym a więc jego naruszenie nie powoduje wygaśnięcia uprawnienia. W skardze do Sądu M. M. podniosła zarzut naruszenia art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. Nr 137 z 1997 r., poz. 926 ze zm.) polegający na doręczeniu ostatecznej decyzji ustalającej jednorazową opłatę po upływie terminu przedawnienia prawa do wymiaru zobowiązania tej opłaty tj. po dniu 31 grudnia 2002 r.. Strona powołując się na wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 7.11.2001 r. sygn. akt II SA/Gd 1948/2001 wskazała na to, że renta planistyczna jest zobowiązaniem podatkowym, a więc ma tu zastosowania ordynacja podatkowa i zawarty w niej 3 letni termin przedawnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podkreśliło, że renta planistyczna nie stanowi niepodatkowej należności budżetu gminy w rozumieniu art. 2 § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej. Podatki, opłaty oraz niepodatkowe należności budżetowe sprecyzowane są w ustawach podatkowych, co wynika z treści art. 3 pkt 1 ordynacji podatkowej. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest ustawa podatkową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) podatkiem jest publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej. Z art. 3 pkt 1 ordynacji wynika, że ustawa podatkowa to ustawa dotyczącą podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych określająca podmiot, przedmiot opodatkowania, powstanie zobowiązania podatkowego oraz regulująca prawa i obowiązki organów podatkowych, podatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich. Takich cech w ocenie Sądu nie ma ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto podatek jest świadczeniem nieekwiwalentnym, gdy tymczasem opłata planistyczna nosi cechy świadczenia ekwiwalentnego, albowiem jest ona wymierzona tylko wtedy, gdy na skutek działań gminy, w postaci uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość danej nieruchomości i w terminie 5 lat od uchwalenia takiego planu nieruchomość ta zostanie sprzedana. W doktrynie przyjmuje się, że najważniejszą cechą prawną podatku jest właśnie brak ekwiwalentności tego świadczenia pieniężnego nakładanego przez władzę publiczną. Oznacza to obowiązek świadczenia podatkowego, któremu nie towarzyszy wzajemne świadczenie władzy publicznej ( Komentarz 2004 do ordynacji podatkowej B. Adamiak, J. Borkowski, R Mastalski, J. Zubrzycki Unimex Oficyna Wydawnicza str. 58 – 60). Autorzy w/w komentarza do ordynacji podatkowej wyrażają pogląd, że art. 217 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. wyraża zasadę wyłączności ustawowej w prawie podatkowym, zgodnie z którą zakres przedmiotowy i podmiotowy, stawki podatkowe, zasady przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków powinny być unormowane tylko w ustawie podatkowej. Tych wymogów z całą pewnością nie spełniają przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która tych kwestii nie reguluje, ani też nie odsyła do ordynacji podatkowej. Zatem nie można domniemywać zastosowania tej ordynacji, ani też jej rozszerzająco interpretować. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi w wyroku z 25 września 2003 r. w sprawie II SA/Łd 1826/02 stanął na stanowisku, iż w sprawie opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych a nie przepisy ordynacji podatkowej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego wyroku w pełni podzielił stanowisko NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi ( Wyrok z 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 520/04) w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie również je w pełni podziela. Stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 7.11.2001 r. w sprawie II SA/Gd 1948/01, a przytoczone w skardze jest stanowiskiem odosobnionym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Sąd w uzasadnieniu tego stanowiska wskazał na trzy przesłanki tj. 1) opłata planistyczna stanowi dochód gminy; 2) ma ona charakter publicznoprawny; 3) wójt, burmistrz, prezydent miasta zobowiązani do jej pobierania są organami podatkowymi. Co do pierwszej i drugiej przesłanki sąd w niniejszej sprawie podziela wywody w tym zakresie. Bez wątpienia opłata ta stanowi dochód gminy. Jednak jak wynika z art. 54 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 r. ze zm.) dochodami gminy są m.in. inne dochody – ust. 2 pkt 6 tego przepisu. Również ustawa z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 – 2003 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 ze zm.) w art. 4 pkt 10 jako dochód gminy wskazywała inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów. Także obecnie obowiązująca ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 203, poz. 1966) w art. 4 ust. 1 pkt 12 wskazuje jako dochód gminy – inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów. Takim właśnie przepisem była m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. i jest obecnie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80 poz. 717). Opłata planistyczna jest dochodem gminy przewidzianym na podstawie odrębnej ustawy. Bez wątpienia opłata jest świadczeniem publicznoprawnym. Jednak żadna z tych cech nie kwalifikuje tej opłaty jako podatku. Trzecia przesłanka wskazana przez Sąd zaliczająca wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, zobowiązanych do pobierania opłaty planistycznej z art. 36 ust. 3 ustawy, do organów podatkowych na podstawie art. 13 § 1 pkt 1 ordynacji budzi zasadnicze wątpliwości. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie wójt, burmistrz lub prezydent jest organem podatkowym, ale tylko wtedy, gdy stosuje przepisy ustawy podatkowej. Jeżeli jak wywiedziono wyżej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest ustawą podatkową, to również organy z art. 36 ust. 9 nie są organami podatkowymi. W świetle tych wywodów zarzut skargi naruszenia art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej należało uznać za nietrafny. Podnoszenie zarzutu przedawnienia zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej jest zupełnie pozbawiony podstaw i to niezależnie od stanowiska, czy w sprawie opłaty planistycznej stosuje się kpa, czy przepisy ordynacji podatkowej, a to z uwagi na treść art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to przepis szczególny określający termin wnoszenia roszczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym uregulowaniem roszczenia te można wnosić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stała się obowiązująca. Wnoszenie roszczeń oznacza wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy dotyczy to roszczenia gminy. Takie stanowisko zajmują autorzy komentarza do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pod red. R. Hausera i Ż. Niewiadomskiego Wyd. Prawnicze Warszawa 1995 r. oraz Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku w sprawie OSK 520/04. Wprawdzie art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje organ do ustalenia opłaty bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego to jednak naruszenie tego terminu nie powoduje przedawnienia bądź wygaśnięcia roszczenia, jeżeli zachowany został termin 5 lat z art. 36 ust. 6 ustawy. Termin z art. 36 ust. 9 ma charakter instrukcyjny, dyscyplinujący gminę do wydania decyzji. Jego naruszenie nie ma jednak wpływu na treść zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie termin 5 lat bezspornie został zachowany. Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd przyjął, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.