IV SA 3473/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA B.Gorczycka-Muszyńska (spr.) Sędziowie NSA O.Wierzbicka Z.Niewiadomski Protokolant K.Sikora po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi U. P. i J. G. na uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] września 2001 r. Nr [...] i Nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestów i zarzutów I. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał i wstrzymuje ich wykonanie do czasu uprawomocnienia się wyroku, II. zasądza od Rady Gminy L. na rzecz U. P. i J. G. po 20 (dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 27 czerwca 2001 r. U. P. i J. G. złożyli w Zarządzie Gminy L. dwa jednobrzmiące pisma zawierające zastrzeżenia do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla wsi W. i Z. Jedno z tych pism zatytułowano "protest", drugie zaś - "zarzut". W obydwu pismach zarzucono, że przez działkę Nr [...] stanowiącą ich wspówłasność zaprojektowano przebieg dwóch dróg, co ewidentnie narusza interesy właścicieli. Pierwsza z tych dróg, przebiegająca wzdłuż wschodniej granicy działki po terenie działki Nr [...] ma mieć szerokość 12m. Główna droga w miejscowości N. nie ma takiej szerokości, a dochodząca do ich działki od strony północnej droga jest węższa. Zdaniem właścicieli działki Nr [...] - droga ta nie jest niezbędna, gdyż w odległości ok.250m przebiega ulica [...] "biegnąca w tę samą stronę". Druga z zaprojektowanych dróg przecina w poprzek działkę Nr [...] dzieląc ją na dwie części, co zdecydowanie obniża jej wartość i atrakcyjność, zmienia jej charakter oraz "bardzo utrudni podział między współwłaścicieli" . Jednocześnie podniesiono, że gmina nie przygotowała planu odszkodowań dla właścicieli gruntów, a nawet nie przedstawiła podstawowych informacji dla właścicieli nieruchomości w kwestii terminu budowania dróg oraz tego, czy gmina ma środki na inwestycje i wykup gruntów. W dniu [...] września 2001 r. Rada Gminy L. podjęła dwie uchwały: Nr [...] o odrzuceniu protestu złożonego przez U. P. i J. G. i Nr [...] o odrzuceniu zarzutów wsk. osób. W § 1 uchwały Nr [...] wskazano, że protest zawierał wniosek o likwidację projektowanej drogi KL oraz wniosek o likwidację projektowanej drogi postulowanej. W uzasadnieniu tej uchwały w odniesieniu do drogi zaprojektowanej wzdłuż wschodniej granicy działki podano, że "droga KL jest drogą konieczną, zapewniającą połączenia ponadlokalne oraz zapewniającą obsługę komunikacyjną większego obszaru zainwestowania". W odniesieniu zaś do drogi przecinającej w poprzek działkę Nr [...] podano, że "projektowana droga postulowana jest drogą, która powstanie jedynie w przypadku podziału wtórnego działki na mniejsze; informuje się, że możliwa jest zmiana przebiegu drogi postulowanej zgodnie z § 6 ust.2 tekstu planu: na terenach gdzie inwestor zamierza zmienić przebieg postulowanej komunikacji dojazdowej i dojazdów wewnątrz kwartałów ustala się, że warunki zabudowy i zagospodarowania będą wydane po uprzednim sporządzeniu przez inwestora projektu zamiennego, zabezpieczającego dojazd do wszystkich działek i uzgodnionego z Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych (ul.[...] 25 [...]) oraz ze wszystkimi władającymi z tego obszaru". Jako uzasadnienie prawne powołano przepisy art.7 i 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. z 1999r. Nr 15, poz.139 ze zmianami) podając, że stosownie do tych przepisów "plan miejscowy ingeruje w sferę prawa użytkowania gruntów, a także może ingerować w sferę własności, będąc podstawą odjęcia lub ograniczenia tego prawa. Tego rodzaju ingerencja jest dopuszczalna i wynika z jednoznacznego upoważnienia ustawowego dla Rady Gminy". Uchwała Nr [...] w sprawie odrzucenia zarzutów U. P. i J. G. zawiera treść jednobrzmiącą z uchwałą Nr [...]. Skargę na te uchwały wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego U. P. i J. G. W skardze zarzucono, że: -uzasadnienie faktyczne uchwał jest bardzo skrótowe i nie nawiązuje do treści zarzutów. Z części graficznej projektu planu wynika, że droga wzdłuż wschodniej granicy działki jest drogą o symbolu KD, a nie - jak to podano w uchwale - KL. W uzasadnieniu uchwały nie zawarto żadnych argumentów, któreby wskazywały dlaczego akurat tak ma przebiegać ta droga i dlaczego jej szerokość ma 12m. Zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, inne są wymagania dotyczące minimalnej szerokości dróg KD i KL. Minimalna szerokość drogi KD wynosi 10 m a w szczególnych okolicznościach może być nawet mniejsza. Zdaniem skarżących zaskarżone uchwały podjęte zostały z naruszeniem prawa własności skarżących. Skoro nie tylko projektuje się wykrojenie drogi KD z nieruchomości skarżących, ale także przewiduje się przecięcie nieruchomości w poprzek kolejną drogą, to przy tak znacznym wkroczeniu w sferę prawa własności uzasadnienie uchwały o odrzuceniir zarzutów powinno przynajmniej zawierać wskazanie jakie są tego powody. Takie działanie Rady Gminy, w ocenie skarżących, nosi więc znamiona nadużycia władztwa planistycznego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w L. wniosła o jej oddalenie, podając, że: * projektowania droga wzdłuż działki skarżących ma obecnie l0 m szerokości, a nie 12m. "Gmina uwzględniła zarzuty skarżących i ww. droga została zmniejszona o 2m. Jest to droga KD, w uzasadnieniu uchwały odrzucającej zarzuty skarżących mylnie podano jej oznaczenie jako droga KL", * przebieg drogi postulowanej "nie jest jeszcze przesądzony" - droga ta postulowana została na wypadek ewentualnego podziału nieruchomości skarżących jak i nieruchomości sąsiednich. "Gdyby Gmina nie uwzględniła w projekcie w/w drogi, to działki jakie mogą powstać w wyniku ewentualnego podziału nieruchomości nie miałyby drogi dojazdowej". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zwrócić uwagę, że obydwie zaskarżone uchwały dotyczą tych samych kwestii, które podniesione zostały w dwóch pismach o tej samej treści, różniących się między sobą wyłącznie oznaczeniem - jedno z nich - nazwano protestem, drugie zarzutem. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje w przepisach art.23 i 24 szczególną formę kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego: protest przysłujący każdemu, bez konieczności wykazania własnego interesu prawnego oraz zarzut, do złożenia którego uprawnienie przysługuje tylko temu, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia zawarte w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu. Obowiązkiem Rady, do której zgłoszone zostają zastrzeżenia do projektu planu, jest właściwe zakwalifikowanie tych zastrzeżeń jako zarzutu lub protestu. W sprawie niniejszej obydwa pisma skarżących z dnia 27 czerwca 2001 r. zawierały zastrzeżenia do tych ustaleń projektu planu, które dotyczyły wyłącznie działki skarżących, będącej ich współwłasnością, były zatem wprost uzasadnione ich własnym interesem prawnym, naruszonym przez te ustalenia. Obydwa zatem pisma zawierały zarzut i błędnie Rada Gminy zakwalifikowała jedno z nich jako protest. Uchwała Nr [...] jest więc w istocie uchwałą o odrzuceniu zarzutu, mimo iż powołuje przepis art.23 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała zaś Nr [...] dotycząca tych samych kwestii, które rozstrzyga uchwała Nr [...] jest także uchwałą o odrzuceniu zarzutów (tych samych, o których rozstrzygnięto uchwałą Nr [...]). Oceniając legalność uchwały o odrzuceniu zarzutów Sąd stwierdził, że uchwała ta narusza prawo. Stosownie do przepisów art.7 i art.10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, powszechnie obowiązującym i określa w sposób wiążący przeznaczenie terenów, objętych tym planem. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako prawo miejscowe jest aktem normatywnym i podstawą do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art.7 ust.l pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym sprawy gminnych dróg i organizacji ruchu drogowego należą do zadań własnych gminy, zaś zgodnie z art.10 ust.l pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym linie rozgraniczające ulice, place i drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi ustala się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niedopuszczalne jest więc oznaczanie w planie dróg "postulowanych", nie będących ustaleniami wiążącymi z jednoczesnym wskazaniem na możliwość zmian przez inwestora przebiegu takich dróg. Zawarte w § 6 ust.2 cz. tekstowej planu stwierdzenie, że w przypadku, kiedy inwestor zamierza zmienić przebieg postulowanej drogi - obowiązany jest "sporządzić projekt zamienny zabezpieczający dojazd do wszystkich działek uzgodniony z Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych oraz ze wszystkim władającymi z tego obszaru" świadczy o uchylaniu się przez gminę od ustawowych obowiązków wynikających z pow. przepisów i przerzucaniu obowiązków tych na obywateli, tj. o działaniu sprzecznym z prawem. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wytyczenia drogi KD wzdłuż granicy działki, na terenie znajdującym się w granicach działki skarżących - w uchwale o odrzuceniu tego zarzutu nie odniesiono się do zgłaszanych zastrzeżeń i motywacji podawanej przez zgłaszających zarzut. Jedno zdanie zawarte w uzasadnieniu uchwały, iż jest to "droga konieczna zapewniająca połączenia ponadlokalne oraz zapewniająca obsługę komunikacyjną większego obszaru zainwestowania" nie zawiera żadnej merytorycznej treści nawiązującej do zgłoszonego zarzutu. Stosownie do regulacji art.4 ust.l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gmina może ustalać przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Uprawnienia te przesądzają o samodzielności planistycznej, doktrynalnie określonej władztwem planistycznym. Skarżący nie mogą zatem oczekiwać, iż Rada Gminy L. nie będzie korzystała z przyznanych jej uprawnień i będzie związana żądaniami właścicieli działek z obrębu objętego projektem planu. Mogą natomiast oczekiwać, a nawet żądać tego, aby Rada wykonując ustawowe uprawnienia w przedmiotowym zakresie działała w zgodzie z obowiązującym prawem, a nawet, by nie nadużywała przysługujących jej uprawnień. Samodzielność planistyczna gminy nie może być bowiem utożsamiana z autonomią. Samodzielność ta doznaje ograniczeń wynikających z przepisów prawa w tym przepisów Konstytucji RP chroniących prawo własności, przepisów art. 1 ust.2 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz szeregu innych ustaw prawa materialnego. Dawał temu wyraz niejednokrotnie zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Trybunał Konstytucyjny (zob. np.: wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 TK .Nr 2, poz.29) . Oceniając z tego punktu widzenia zaskarżone uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie mogą się one ostać w obrocie prawnym. W przepisie art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nałożony został na radę gminy obowiązek zawarcia w uchwale rozstrzygającej zarzut, zmierzający do zakwestionowania ustaleń zamieszczonych w projekcie planu, uzasadnienia faktycznego i prawnego. W sytuacji zaś, gdy kwestionowany w zarzucie projekt planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego prowadzi do naruszenia prawa własności, czy też do ograniczenia w korzystaniu z tegoż prawa, uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu winno być szczególnie wnikliwe i staranne. Wymagają tego przede wszystkim konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego (art.2 Konstytucji RP) i zasady ochrony własności (art.21 Konstytucji RP). Zasadnicza funkcja każdego uzasadnienia rozstrzygającego sprawę polega na dążeniu do przekonania strony, że jej stanowisko w sprawie zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeśli zapadło niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie, to przyczyną tego były istotne powody. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonych uchwał, ogranicza się jedynie do wskazania na ogólne cele, których realizacji ma służyć przyjęta koncepcja projektu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzić trzeba, że Rada rozpatrując zarzuty zgłoszone do projektu planu (art.24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.), nie może skutecznie powoływać się na interes ogólny jako podstawowe, a tym bardziej jedyne kryterium zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. Mając na względzie interes ogółu, rada gminy nie może tracić z pola widzenia interesów prawnych poszczególnych obywateli i jednostek organizacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.04.2000 r. IV SA 2120/99 - ONSA 2001/4/166). Zawarte w odpowiedzi na skargę oświadczenie, że "gmina uwzględniła zarzut skarżących i w/w droga została zmniejszona o 2m" przy jednoczesnym zgłoszeniu wniosku o oddalenie skargi na uchwałę, którą zarzut ten w całości odrzucono, świadczy o tym, że uchwałę tę podjęto bez rozważenia omawianych kwestii mimo, że zarzut już tylko w części dotyczącej szerokości drogi sama Rada uznaje za uzasadniony. W konsekwencji takiego działania skarżący faktycznie pozbawieni zostali możliwości rzeczywistego (realnego) skorzystania z gwarantowanej im ustawowo ochrony interesów prawnych, bowiem organy gminy skorzystały z przysługującej im kompetencji do odrzucenia zarzutu w sposób niezgodny z wymaganiami obowiązującego prawa (czyli z naruszeniem wymagań tzw. praworządności materialnej). Ujawnione naruszenie przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powoduje - w uwzględnieniu skargi stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) i dlatego -orzeczono jak w sentencji.