IV SA 3488/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Sędziowie As. WSA Grzegorz Czerwiński,, As. WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Protokolant Sylwia Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skarg K. i J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku opracowania inwentaryzacji budynku i na postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2003r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. uchyla zaskarżone postanowienie; III. zaskarżona decyzja i zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. i J. W. kwotę 20 (dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał K. i M. F. i L. F. wykonanie opracowania inwentaryzacji wykonanych robót z ekspertyzą techniczną oraz projektu dla robót koniecznych do zakończenia budowy budynku mieszkalno – usługowego na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] położonych przy Al. [...] w [...] w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie w terminie do dnia 30 października 2000r. W uzasadnieniu podał, że inwestorzy otrzymali decyzję nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1994 r. zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji i zezwalającą na budowę budynku mieszkalno – usługowego. Zgodnie z projektem zagospodarowania działki lokalizacja budynku zatwierdzona została powyższą decyzją przy granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...] dając możliwość w przyszłości zwartej zabudowy mieszkaniowej z ciągiem usług handlu w parterze wzdłuż ulicy. Wojewoda [...] w dniu [...] lipca 1994r. utrzymał w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę. Obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 1996 r. Następnie Burmistrz Miasta i Gminy w [...] wydał nowe pozwolenie na budowę dnia [...] grudnia 1996r. utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997r. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność obu decyzji. Oględziny nieruchomości objętej inwestycją budowlaną przeprowadzone w dniu 18 maja 2000 r. wykazały, że budynek wybudowano w stanie surowym zamkniętym zmieniając jego lokalizację. Prace wykończeniowe trwały. Wobec tego postanowieniem nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]e z dnia 25 maja 2000 r. wstrzymano K. i M. F. i L. F. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno – usługowego. Niewykonanie w terminie określonym w decyzji obowiązku spowoduje wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budowy budynku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania K. i M. F. i L. F. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że po ostatnim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1999 r. prace przy realizacji obiektu były kontynuowane, co potwierdza protokół z dnia 18 maja 2000r. Dlatego należy uznać trafność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który biorąc pod uwagę zaistniały stan fatyczny i prawny miał umocowanie w przepisach prawa budowlanego do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymał K. i M. F. i L. F. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr ewid. [...] i [...] przy Al. [...] w [...], wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podał, że wyrokiem z dnia 17 grudnia 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 2105/97 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1996 r. wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. W dniu 18 maja 2000 r. dokonano oględzin i stwierdzono, że właściciele działek nr [...] i [...] wykonują roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalno-usługowego i wybudowali budynek w stanie surowym zamkniętym, pozostały roboty wykończeniowe w części piętra i poddasza budynku z robotami elewacyjnymi budynku. Podczas budowy dokonano zmiany lokalizacji budynku i usytuowano go w odległości 1-1,5m od granicy sąsiedniej działki nr [...], zaś projekt zagospodarowania działki przewidywał w granicy działki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia K. i M. F. i L. F. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2000 r. nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że zarzut skarżących odnoszący się do postanowienia stwierdzającego wykonanie prac bez pozwolenia na budowę, w kontekście wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1999 r. jest całkowicie chybiony. Dokumenty wykazały, że bez wątpienia w sprawie mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1994 r. Zastany stan faktyczny i prawny w sytuacji wzruszenia wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwolenia na budowę dał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] podstawę do wydania postanowienia w oparciu o art. 50 Prawa budowlanego, a następnie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2. Te działania wbrew twierdzeniom skarżących zmierzają do wydania pozwolenia na wznowienie robót, następnie do ewentualnego udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], jak i na postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] wnieśli K. i J. W.. Skarżący decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucili obrazę prawa materialnego w szczególności art. 33 ust. 2 pkt 2-3 Prawa budowlanego oraz art. 39 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegającej na tolerowaniu budowy prowadzonej przez inwestorów bez wymaganego pozwolenia budowlanego i bez decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także bez wykazania prawa do terenu na którym stoi część wybudowanego już prawie obiektu. Ponadto zarzucili obrazę przepisów postępowania polegającej na naruszeniu przepisów art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wyrażającej się w niezastosowaniu się do oceny prawnej wyrażonej uprzednio przez Naczelny Sąd Administracyjny i naruszeniu art. 6-11, 77 § 1, 80 i w szczególności art. 107 § 3 kpa, polegającej na złamaniu podstawowych zasad kpa, nie ustaleniu w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy oraz wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W konkluzji skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako naruszającej w sposób rażący prawo i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Skarżący odnieśli się w skardze wyłącznie do zarzutów decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia obowiązków związanych z budową. W piśmie z dnia [...] września 2003 r. podali, że skarżą również postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], nie zawierając żadnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji i postanowieniu. Dodatkowo wyjaśnił, że lakoniczność skargi dotyczącej postanowienia nr [...] nie pozwala na ustosunkowanie się do niej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są zasadne aczkolwiek z innych przyczyn niż podają skarżący. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji i postanowień, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Ponadto na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji czy postanowienia, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosiła w skardze strona. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. W ocenie Sądu, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] i utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego ekspertyz i ocen uregulowana została w art. 81c Prawa budowlanego. Na jego podstawie organ administracji budowlanej w drodze postanowienia może nałożyć obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów. Art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80 z 2003 r., poz. 718), stosownie do przepisu art. 7 tej ustawy, nie stanowił takiej podstawy. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie mogło oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez zobowiązanie strony do sporządzenia i dostarczenia odpowiedniej dokumentacji nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem Organy nie zauważyły, że samo brzmienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający bądź na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej materii jednolite. Sąd ten wielokrotnie w wyrokach wskazywał, iż decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi (właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego) przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2000 r. sygn. akt II SA/Lu 930/99, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA/Kr 1556/00). Należy zauważyć, że przepis art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje bowiem wydania ponownej decyzji, określającej tym razem na podstawie przedstawionej dokumentacji, czynności faktyczne, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nakładając na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, rażąco naruszyły art. 51 Prawa budowlanego. Skutkiem tego naruszenia będzie brak możliwości wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji merytorycznej w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopiero bowiem po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, organ nadzoru budowlanego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tegoż prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w pkt I wyroku. Odnośnie skarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalno-usługowego przez inwestorów K. i M. F. i L. F. – skarga zasługuje również na uwzględnienie. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie zapadło z obrazą przepisów art. 15 i art. 127 kpa. Podkreślić należy, że jeżeli od decyzji bądź postanowienia wydanego przez organ I instancji zostało wniesione odwołanie (zażalenie), powinno być ono załatwione w trybie przepisów o odwołaniach. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika prawo odwołania strony od decyzji (postanowienia) nieostatecznej. Zasada, iż od każdej decyzji i postanowienia wskazanych w przepisach kpa strona może odwołać się do jednej, z reguły wyższej instancji, a zatem, że stronie przysługuje prawo żądania rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji bądź postanowienia przez tę instancję, należy do naturalnych reguł każdego praworządnego postępowania przed organami państwa. Organ odwoławczy wydaje zatem decyzję lub postanowienie po rozpoznaniu odwołania (zażalenia). W przedmiotowej sprawie zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] wnieśli K. i M. F. i L. F. (k. 131) oraz K. i J. W. (k. 76), przy czym ci ostatni wnieśli zażalenie na dwa dni przed otrzymaniem korespondencji, co zauważył organ nadzoru budowlanego I instancji. Niewątpliwie budzić może jedynie zdziwienie, dlaczego K. i J. W. wnieśli zażalenie na korzystne dla siebie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który wstrzymał prowadzenie robót budowlanych prowadzonych przez inwestorów. Zaskarżone przez nich do Sądu postanowienie zapadło po rozpoznaniu tylko zażalenia K. i M. F. oraz L. F., bez rozpoznania zażalenia K. i J. W.. W aktach sprawy brak też innych rozstrzygnięć organu, co do tego zażalenia. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd, bez merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia, orzekł jak w punkcie II wyroku w trybie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), bowiem brak rozpoznania wszystkich zgłoszonych zażaleń od orzeczenia organu I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy stwierdzono w pkt III wyroku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt IV wyroku znajduje swoje podstawy w treści art. 200 w/w ustawy.