IV SA 3651/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie WSA Wojciech Mazur, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Danuta Gorzelak - Maciak, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2004 r. sprawy ze skargi Rolniczej Spółdzielni [...] P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję IV SA 3651/03 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie-przebudowie budynku administracyjnego o powierzchni całkowitej ok.3000 m.kw. w 3 i pół kondygnacjach, przewidzianej do realizacji na działce o nr.ew. [...], położonej we wsi W., gmina P. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja zapadła po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta I Gminy P. z dnia [...] lutego 2003 r., wniesionego przez Rolniczą Spółdzielnia [...] w P. Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie SKO podkreśliło, iż orzeczenie organu I instancji w istotny sposób naruszyło przepisy postępowania administracyjnego. Przepisy te nie pozwalały bowiem Burmistrzowi Miasta i Gminy P. na merytoryczne rozstrzygniecie sprawy (odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) na tej podstawie, iż skarżący, wezwany przez organ w trybie art.64§2 k.p.a. do uzupełnienia braków we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 8 maja 2001 r., wezwania tego nie wykonał. Podstawę do odmownego załatwienia wniosku skarżącego mogło bowiem stanowić, zgodnie z art.43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity - Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn.zm.), wyłącznie stwierdzenie, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami prawa lub ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak reakcji skarżącego na wezwanie do uzupełnienia braków we wniosku winien był natomiast skutkować jedynie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania stosownie do art.64§2 k.p.a. SKO stwierdziło, iż wniosek skarżącego z dnia 8 maja 2001 r. istotnie nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art.41 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity - Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn.zm.), jednakże wbrew swoim twierdzeniom organ I instancji w ogóle nie wezwał skarżącego do usunięcia tych braków. Nie można uznać, iż wezwaniem tym było pismo Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 14 marca 2002 r., albowiem dotyczyło ono innych inwestycji aniżeli ta, o której mowa we wniosku z dnia 8 maja 2001 r. W przekazanych przez organ I instancji aktach brak jest ponadto korespondencji ze skarżącym, na którą Burmistrz Miasta i Gminy P. powołał się w swoim orzeczeniu. Powyższe dowodzi w ocenie SKO wyjątkowej niedbałości organu pierwszej instancji w toku postępowania, zarówno w kompletowaniu akt postępowania, jak i w stosowaniu przepisów regulujących owo postępowanie. Konkludując organ odwoławczy uznał, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji albowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. W skardze na powyższą decyzję Rolnicza Spółdzielnia [...] w P. wniosła o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie skarżącego orzeczenie SKO narusza liczne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jak też przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podniósł, iż SKO rozpatrzyło materiał dowodowy bardzo pobieżnie, nie ustosunkowało się do najistotniejszych zarzutów odwołania i w wyniku powyższych uchybień błędnie ustaliło stan faktyczny sprawy. Organ odwoławczy zignorował własne ustalenia, poczynione w decyzjach z dnia [...] maja 2001 r. oraz z dnia [...] stycznia 2002 r., uchylających wcześniejsze decyzje Burmistrza Miasta i Gminy P., którymi to decyzjami organ I instancji również odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącego SKO nie dostrzegło istoty sprawy, tj. tego, iż organ I instancji prowadził postępowanie, dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o pozbawiony mocy prawnej wniosek skarżącego z dnia 8 maja 2001 r. Organ ten powinien był natomiast procedować w oparciu o wcześniejszy wniosek w tym przedmiocie, złożony w dniu 12 stycznia 2001 r. i w dalszym ciągu go wiążący. Skarżący przyznał, iż istotnie w dniu 8 maja 2001 r. złożył drugi wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczący działki nr ewid.[...], niemniej w toku całego postępowania jednoznacznie podnosił, iż jest zainteresowany wyłącznie rozpatrzeniem przez organ I instancji wniosku wcześniejszego, złożonego w dniu 12 stycznia 2001 r. Wychodząc z powyższego założenia skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku z dnia 8 maja 2001 r. pomimo stosownego wezwania Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 25 czerwca 2001 r. Skarżący podniósł także, iż SKO nadużyło instytucji przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sprawy organowi I instancji, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy umożliwiał organowi odwoławczemu jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Tytułem jego uzupełnienia stwierdził, iż był umocowany do rozpatrzenia sprawy tylko w takim zakresie, w jakim rozpatrywał ją organ I instancji. Rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne dotyczyło wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu złożonego w dniu 8 maja 2001 r., w związku z czym organ odwoławczy nie mógł poza ten zakres wykroczyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna aczkolwiek wady zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2003 r. dająpodstawę do jej uchylenia, nie zaś stwierdzenia jej nieważności. Trafny jest zarzut skarżącego, iż organ odwoławczy nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, w wyniku czego nie wyjaśnił jej istotnych aspektów. Powyższe stanowi naruszenie art.7 i 77§1 k.p.a. W oczywisty sposób nie odniósł się także do podstawowych zarzutów odwołania, czym naruszył art.lO7§3 k.p.a. Jako, iż wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, decyzję SKO należało uchylić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło faktu, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2003 r., znak [...], zapadła w następstwie uchylenia jego dwóch wcześniejszych decyzji w tym przedmiocie z dnia [...] marca 2001 r., nr [...] (uchylonej decyzją SKO z dnia [...] maja 2001 r., znak [...]) oraz z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] (uchylonej decyzją SKO z dnia [...] stycznia 2002 r., znak [...]). Sam fakt, iż organ odwoławczy oceniał już trzecią decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P., odmawiającą skarżącemu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a dotychczasowe orzeczenia uchybiały prawu w takim stopniu, iż konieczne było ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, obligował SKO do szczególnej wnikliwości i rozważenia, czy zebrany w toku długotrwałego postępowania materiał dowodowy pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem SKO oceniło jedynie, to, czy zgodnie z przepisami k.p.ą. Burmistrz Miasta i Gminy P. mógł odmówić skarżącemu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z tej przyczyny, iż skarżący, wezwany w trybie art.64§2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku z dnia 8 maja 2001 r., obowiązku tego nie wypełnił oraz to, czy można w ogóle uznać, iż organ I instancji wezwał skarżącego do dokonania takiego uzupełnienia. SKO pominęło natomiast kwestię o podstawowym znaczeniu, tj. to czy przedmiot postępowania pierwszoinstancyjnego, zakończonego odmówieniem skarżącemu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na wniosek z dnia 8 maja 2001 r., był prawidłowy. Nietrafne jest przy tym stanowisko organu odwoławczego iż przeszkodę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy stanowił zakaz wykraczania poza przedmiot sprawy wskazany w rozstrzygnięciu organu I instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie administracyjnego prawa procesowego podkreśla się, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji (vide: m.in. wyroki NSA z dnia 11 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2498/98, LEX nr 48645 oraz z dnia 22 marca 1996 r., sygn.akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997 Nr 1, poz.35; B. Adamiak i J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2004 str.592). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W konsekwencji powyższego obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było dokonanie oceny, czy istnieją podstawy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji planowanej przez skarżącego na działce o nr.ew. [...], położonej we wsi W. w gminie P. Skoro postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wszczyna się wyłącznie na wniosek inwestora, to w pierwszej kolejności SKO winno było ustalić, czy w dacie orzekania przez organ I instancji wniosek taki istniał. Wprawdzie w decyzji organu I instancji wskazano, iż przedmiotem rozpatrywania był wniosek z dnia 8 maja 2001 r., niemniej stwierdza się tam jednocześnie, iż sprawę rozpatruje się ponownie po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., znak [...], decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż postępowanie pierwszoinstancyjne prowadzone w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zakończone decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r., toczyło się z wniosku skarżącego z dnia 12 stycznia 2001 r. (z uzupełnieniami) i dotyczyło budowy budynku biurowo-socjalnego. Powyższe jednoznacznie wynika z treści tej decyzji. Na szczególną uwagę zasługuje jednakże rozstrzygnięcie instancji odwoławczej -Samorządowego Kolegium Odwoławczego, orzekającego w dniu [...] stycznia 2002 r., gdzie stwierdza się ponad wszelką wątpliwość, iż organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku biurowo-socjalnego (inwestycję tę wskazał w skarżący we wniosku z dnia 12 stycznia 2001 r.). SKO podniosło jednakże, iż istotne braki w dokumentacji uniemożliwiają mu skontrolowanie prawidłowości działania organu I instancji w tym zakresie. Źródłem istotnych wątpliwości SKO był przy tym fakt, iż wraz z aktami sprawy organ I instancji przekazał wyłącznie wniosek inwestora z dnia 8 maja 2001 r., dotyczący przebudowy budynku administracyjnego o powierzchni całkowitej ok. 3000 m kw. w 3 i 'A kondygnacjach, w którym, jak stwierdza organ, nie ma mowy o zamiarze budowy budynku biurowo-socjalnego. W świetle powyższych faktów nie ulega wątpliwości, iż w zaskarżonej decyzji należało przede wszystkim ocenić, który wniosek skarżącego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winien był być rozpoznany "po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 2002-01-[...] decyzją sygn.akt [...] mojej decyzji z dnia 2001-08-[...] nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu" (cytat z decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2003 r.). To zaś pociągało za sobą konieczność "zauważenia" przez organ odwoławczy, dysponujący już uzupełnionym materiałem dowodowym faktu, iż w dniach 12 stycznia i 8 maja 2001 r. skarżący złożył dwa, różniące się między sobą przedmiotem wnioski o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczące wskazanej wyżej działki. W pierwszym z tych wniosków skarżący wnosił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na "wybudowaniu budynku biurowo-socjalnego o powierzchni całkowitej ok. 3000 m.kw. w 3 i 'A kondygnacjach", podczas gdy drugi wniosek dotyczył "budowy-przebudowy budynku administracyjnego o powierzchni całkowitej w 3 i 'A kondygnacjach". Dotychczasowe negatywne decyzje organu I instancji z dnia [...] marca i [...] sierpnia 2001 r. dotyczyły wcześniejszego z wniosków, tj. wniosku z dnia 12 stycznia 2001 r. Jednocześnie w kilku swoich oświadczeniach składanych w różnych stadiach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (pisma z dnia: 28 czerwca i 5 lipca 2001 r, 19 lipca i 2 września 2002 r.) skarżący konsekwentnie i jednoznacznie stwierdzał, iż jest niezmiennie zainteresowany zrealizowaniem inwestycji, o której mowa we wniosku z dnia 12 stycznia 2001 r., w związku z czym żąda ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o ten właśnie wniosek. Skarżący podkreślał, iż nie jest zainteresowany dalszym prowadzeniem postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 8 maja 2001 r. Z przywołanych pism wynika, iż wolę tę skarżący oznajmił organowi I instancji już wkrótce po złożeniu wniosku z dnia 8 maja 2001 r. a potwierdził w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Ponadto uszedł uwadze SKO fakt, iż problem uzupełnienia wniosku z dnia 8 maja 2001 r. w trybie art.64§2 k.p.a. nie pojawił się dopiero w trakcie rozstrzygania po raz trzeci kwestii ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tryb ten bowiem, właśnie w odniesieniu do przedmiotowego wniosku, zastosowano już dużo wcześniej (pismo Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 25 czerwca 2001), pouczając skarżącego, iż niezastosowanie się do wezwania (do którego skarżący istotnie się nie zastosował) spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Wszystkie wskazane wyżej okoliczności uszły uwadze organu odwoławczego, który nie rozważył tego, czy prawidłowym przedmiotem postępowania zakończonego decyzją organu I instancji z dnia [...] lutego 2003 r. nie powinno było być rozpatrzenie wniosku skarżącego, złożonego w dniu 12 stycznia 2001 r. W konsekwencji powyższego zastosowanie przez organ odwoławczy instytucji z art.l38§2 k.p.a., tj. uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi należy uznać za przedwczesne. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 par.l pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w związku z art.97 ust.l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271).