IV SA 3788/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak ( spr.), , Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2005 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazania dostarczenia dokumentacji geodezyjnej i architektonicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. P. kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 7/IV SA 3788/03 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] czerwca 2001r. Nr [...], działając na postawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) oraz art. 104 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) nakazał W. P. zamieszkałemu w S., gm. K. dostarczenie w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji dokumentów, dotyczących budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości we wsi S., w gm. K. w postaci: inwentaryzacji geodezyjnej i architektonicznej powykonawczej wraz z oceną o stanie technicznym wykonanych robót oraz projektem przebudowy realizowanego obiektu mającego na celu doprowadzenie go do zgodności z prawem. W uzasadnieniu w/w decyzji organ I instancji podniósł, iż przedmiotowy obiekt realizowany jest z odstępstwem od pozwolenia na budowę, co skutkowało uprzednio koniecznością wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (postanowienie z dnia [...] maja 2001r. Nr [...]) przy budowie opisywanego obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. P. W uzasadnieniu podniósł, iż wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego niesie za sobą znaczne koszty finansowe a w chwili obecnej skarżący jest osobą bez stałego miejsca zatrudnienia i nie ma prawa do zasiłku. Oświadczył, iż budynek mieszkalny został wybudowany na terenie nieruchomości we wsi S., gminy K. w 1994r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1993r. Nr [...] wydanej przez Urząd Gminy w K.,. Nadto przyznał, iż w budynku tym niezgodnie z projektem są wymurowane okna od strony nieruchomości będącej własnością M. i A. P.. Argumentem, który miałby tłumaczyć powstałą niezgodność z projektem jest ustna umowa zawarta między skarżącym a poprzednim właścicielem przyległej działki – G. C. na sprzedaż przyległej działki o szerokości 7 m co spowodowałoby, iż wówczas powstałby pas ziemi o szerokości 8 m od budynku do następnej działki. Skarżący podkreśla również, że wymurowane okna nie utrudniają korzystania M. i A. P. z ich działki a są to jedyne okna w tych pomieszczeniach. Po rozpoznaniu odwołania W. P., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie a czynności nakazane zaskarżoną decyzją doprowadzą wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez przedstawiciela Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w dniu [...] maja 2001 r. na działce położonej we wsi S. gm. K. stwierdzono, że na w/w nieruchomości inwestor – W. P. w trakcie przeprowadzania robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego istotnie odstąpił od warunków pozwolenia na budowę wyznaczonych decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. wydaną przez Urząd Gminy w K.. Odstępstwa te polegały na: zmianie lokalizacji budynku, gabarytów, układu funkcjonalnego i architektonicznego. Organ wskazał, iż generalnie za istotne odstępstwa można przyjąć takie odstąpienia od pozwolenia, które zmienia przeznaczenie obiektu, jego usytuowanie oraz wpływa niekorzystnie na uzasadnione interesy osób trzecich oraz spowodowałoby odmowę wydania pozwolenia na budowę. Organ przywołuje również treść art. 36a Prawa budowlanego (Dz. U. Z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), który stanowi, iż istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W. P.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżący podniósł zarzut błędnej interpretacji art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wskazał, iż dokonane przez niego odstępstwa nie mają "istotnego charakteru" a co za tym idzie nie ma zastosowania w/w przepis. Nadto skarżący podtrzymał w całości argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji oświadczając, że czyni je integralną częścią skargi. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko jako oparte na prawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, to znaczy prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nadto Sąd w swych rozważaniach z urzędu musi wziąć pod uwagę czy w danej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tzn. iż Sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła strona skarżąca. Innymi słowy Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Korzystając z możliwości jakie stwarza dla Sądu powyższy przepis należało skargę uznać za uzasadnioną. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego zastosowały niewłaściwy przepis Prawa budowlanego nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, czym naruszyły rażąco przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Skład orzekający nie kwestionuje potrzeby przedłożenia przez inwestora określonych dokumentów, nie może się jednak zgodzić z formą w jakiej to uczyniono i powołaną podstawą prawną. W art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego mowa jest o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku przedstawienia dokumentacji inwentaryzacyjnej czy oceny stanu technicznego wykonanych robót nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu. Możliwość żądania przez orany nadzory budowlanego ekspertyz i ocen uregulowana została w art. 81c Prawa budowlanego. Na jego podstawie organ administracji budowlanej w drodze postanowienia (dowodowego) może nałożyć obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów, a nie w drodze decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, który to przepis ma zupełnie inne przeznaczenie. Forma decyzji w postępowaniu administracyjnym jest zarezerwowana do rozstrzygania sprawy co do jej istoty, wynika to z brzmienia art. 104 kpa. Postanowienie zaś zgodnie z art. 123 § 2 kpa, nie rozstrzyga o istocie sprawy lecz dotyczy poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania. W świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy chyba nie ma wątpliwości, że nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów nie jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i organ powinien mieć tego świadomość. Inwentaryzacja powykonawcza jest odzwierciedleniem istniejącego stanu faktycznego sprzecznego z prawem i nałożenie na inwestora obowiązku jej przedłożenia nie spowoduje doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jest to raczej próba dostosowania dokumentacji do istniejącego stanu, a nie doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności", o których jest mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego musi polegać na wskazaniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi np. zamurowaniu spornych otworów okiennych itp. Wykonanie tego typu obowiązku, może faktycznie spowodować doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ nie zauważył, że brzmienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy – Prawo budowlane wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych już naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający bądź na wznowieniu robót budowlanych, bądź na ubieganiu się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego. Powyższe rozważania znajdują odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2000 r. – sygn. akt II SA/Lu 930/99, w którym Sąd wypowiedział słuszny pogląd, iż decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi (właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego) przedstawienia określonych dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazano w uzasadnieniu powyższego wyroku przepis art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje bowiem wydania ponownej decyzji określającej, tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację czynności faktycznych, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Organ może wydać decyzję jednokrotnie więc nakładając obowiązki przedstawienia określonej dokumentacji w tym trybie blokuje sobie możliwość rozstrzygnięcia w przyszłości sprawy co do jej istoty. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, co stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Ponadto na podstawie art. 152 wcześniej powoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt. II wyroku, natomiast orzeczenie o kosztach postępowania zapadło w oparciu o art. 200 powyższej ustawy.