IV SA 3817/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2005 r. sprawy ze skarg M. B., A. D., W. K., L. D., T. J., J. K., W. P., R. M., M. K. oraz Przedsiębiorstwa Budownictwa Ogólnego [...] Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] sierpnia 2003 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę skargi oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dn. [...].08.2003 r. [...], po rozpatrzeniu odwołań "mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] we W." oraz J. C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dn. [...].05.2003 r. [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta W. z dn. [...].05.1999 r. Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Przedsiębiorstwu Budownictwa Ogólnego "[...]" we W. pozwolenia na przebudowę poddasza nieużytkowego na mieszkania w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] we W. Organ odwoławczy przyjął ustalenie organu I instancji, że "Pani M. B. i Pan A. D. oraz inne osoby fizyczne posiadają notarialne umowy o ustanowieniu odrębnej własności lokali oraz udziały w częściach wspólnych nieruchomości". W związku z tym inwestor powinien posiadać pisemną zgodę współwłaścicieli na przebudowę poddasza, która "tożsama jest z pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Brak tego prawa stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wymienioną decyzję organu odwoławczego zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego: M. B., A. D., W. K., L. D., T. J., J. K., W. P., R. M. i M.K. oraz Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego [...] Sp. z o.o. we W. Skarżący będący osobami fizycznymi są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] we W.. Na wstępie swojej obszernej skargi zaznaczyli, że decyzję z dn. [...].08.2003 r. skarżą "z powodu nie uwzględnienia w tej decyzji wszystkich okoliczności sprawy" oraz że "nie kwestionując zasadniczych ustaleń tej decyzji" uważają że brak jest w niej "rozstrzygnięć – zajęcia stanowiska co do pozostałych zarzutów – istotnych faktów i okoliczności sprawy", wymienionych w ich odwołaniu. Na 11 stronach przedstawili wszystkie okoliczności związane z nabyciem mieszkań i przebudową poddasza nieużytkowego na mieszkania bez ich zgody. W części ich skarga dotyczy nieprawidłowego działania różnych organów administracji publicznej ponieważ po odwołaniu od decyzji nr [...] "dalsze pisma, skargi, odwołania i zażalenia - adresowane zarówno do Prezydenta W., Wojewody [...] oraz innych organów państwowych (...) pozostały bez rezultatów, często nawet bez odpowiedzi". W dalszej części podnieśli, że "J. C. występując w dniu [...].04.1999 r. do Prezydenta W. – jako Przedsiębiorstwo "[...]" z wnioskiem o wydanie w/w decyzji nr [...] (...), nie był już w tym czasie nawet współwłaścicielem tego nieużytkowego poddasza, ponieważ sprzedał je już w marcu 1999r. również bezprawnie - bez prawa własności i zgody współwłaścicieli L. K. i A. M. jako 17 lokali położonych na ostatniej kondygnacji budynku – faktycznie na w/w nieużytkowym poddaszu. Opisali również kilkanaście spraw jakie w tej sprawie toczyły się przed NSA Oz we W. W konkluzji skargi wnieśli "o sprostowanie i uzupełnienie" decyzji z dnia 27 września 2003r., "potwierdzenie nieważności decyzji nr [...]", "uznanie wykonanych robót(...) jako samowolę budowlaną", "ustalenie winnych wykonania i realizacji w/w decyzji i innych nieprawidłowości (...) i wskazania sposobu dochodzenia roszczeń z tego tytułu określonych w art. 160 kpa." Natomiast Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego [...] Sp. z o.o. we W. "następca prawny podmiotu [...] J. C." zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie "art.32 i nast. Ustawy prawo budowlane, art.2,7 i 22 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali" oraz art. 107§1 i art.40§2 kpa.. Przebudowa poddasza nieużytkowego na mieszkanie poprzedzona była szeregiem czynności formalno-prawnych. Po częściowym zgłoszeniu obiektu do użytkowania inwestor uzyskał zgodę "na odstępstwo dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, dotycząc poddasza budynku", a następnie pozwolenie na przebudowę tego poddasza na mieszkania. Organ architektoniczno – budowlany poświadczył, że "lokale powstałe w wyniku adaptacji powierzchni użytkowej strychu stanowią samodzielne lokale mieszkalne i w konsekwencji inwestor zbył je na podstawie aktów notarialnych. Osoby, które nabyły mieszkanie w zasadniczej części budynku przed adaptacją strychu nie były stronami tego postępowania. Fakt ten stanowił podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania. "Fakt zbycia przez inwestora (..) części lokali mieszkalnych nie ma żadnego wpływu na jego uprawnienia wynikające z treści prawomocnej decyzji nr [...] z dnia [...] października 1996r.. Zbycie tych lokali nie obejmowało bowiem w jakimkolwiek stopniu udziałów w poddaszu...". " Z pozwolenia na budowę bezpośrednie prawa nabywa jedynie inwestor". Znaczna część skargi poświęcona jest innym postępowaniom jakie toczyły się w związku z przedmiotową inwestycją. Bezpodstawnie wszczęto postępowanie nieważnościowe ponieważ M. B. i A. D. nie żądali "uchylenia decyzji Prezydenta W. nr [...] ze względu na jej wydanie na rzecz firmy [...] zamiast Panu C.". Uchybienie to mogło być usunięte w drodze sprostowania decyzji. Inwestor nie musiał posiadać zgody osób, które nabyły od niego mieszkania w okresie od stycznia do marca 1999r., bo do powstania odrębnej własności lokali wymagany był wpis w księdze wieczystej, którego nie było. "Decyzja o pozwoleniu na zmianę przeznaczenia poddasza, niezależnie od trybu jej wydania, nie dotyczyła pomieszczeń nieruchomości wspólnej co wynika wprost z treści aktów notarialnych w których wskazano udziały nabywców lokali we wspólnych częściach budynku i udziały te nigdy nie uległy zmianie..." W odpowiedzi na obie skargi organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o ich oddalenie. Skarżący indywidualnymi pismami z dnia 10 listopada 2003r., z dnia 15 marca 2004r., z dnia 16 marca 2004r., z dnia 2 lipca 2004r. i z dnia 14 czerwca 2005r. dodatkowo uzasadnili zarzuty skargi. Podobnie uczynił pełnomocnik skarżącego przedsiębiorstwa w piśmie z dnia 9 czerwca 2004r., podkreślając, że skarżący indywidualnie nie posiadają w tej sprawie przymiotu strony. W związku z reforma sądownictwa administracyjnego niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zważył, co następuje : Obie skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim zakresie jest dopuszczalna jej sądowa kontrola. Podkreślenia wymaga, że zakres tej kontroli ograniczony jest przed przedmiot zaskarżonego aktu. W związku z tym rozpoznaniu podlegają jedynie te zarzuty, które dotyczą podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] maja 1999r. nr [...] udzielającej pozwolenia na przebudowę poddasza nieużytkowego na mieszkania. Takich zarzutów brak jest zarówno w skardze jak i w pismach procesowych skarżących indywidualnych. Skarżący ci domagają się rozstrzygnięcia szeregu kwestii, które nie należą do kompetencji sądu administracyjnego. Nie kwestionują oni zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003r. w zakresie podstaw stwierdzenia nieważności. Domagają się jedynie, żeby decyzja uwzględniała "wszystkie okoliczności sprawy" i rozstrzygała zarzuty właściwe innym postępowaniom. Ponieważ skarżący indywidualni zaskarżyli korzystną dla siebie decyzję, należy stwierdzić, że w postępowaniu nieważnościowym, wbrew ich oczekiwaniom, dopuszczalne jest jedynie badanie czy kontrolowana decyzja z dnia 14 maja 1999r. nr [...] jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156§1 kpa. Jeżeli skarżący uważają, że J. C. dopuścił się przestępstwa dokonując przebudowy nieużytkowanego poddasza na mieszkania, które następnie sprzedał, to mogą powiadomić prokuratora właściwego według miejsca popełnienia czynu. Jeżeli uważają, że J. C. bezprawnie rozporządził ich własnością, wyrządzając im szkodę, to mogą wystąpić z odpowiednim powództwem do sądu powszechnego. Jeżeli mają zastrzeżenia do bezstronności lub kompetencji organów administracji publicznej, to mogą skierować skargę do właściwego organu nadrzędnego. Obowiązujące prawo daje bardzo szerokie możliwości dochodzenia swoich racji. Określone organy mogą jednak rozpatrywać tylko sprawy, w których są właściwe. Mnożenie pism, skarg, odwołań i zażaleń, mieszanie trybów postępowania i domaganie się rozstrzygnięcia różnych spraw w jednym postępowaniu lub przez organy niewłaściwe nie sprzyja szybkości i jakości ich załatwiania. Wbrew oczekiwaniom skarżących w niniejszej sprawie nie jest możliwe i dopuszczalne "zajęcie stanowiska i podjęcie decyzji we wszystkich sprawach opisanych (...) w skardze", a "potwierdzeniem niewłaściwości decyzji nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] maja 1999r." jest oddalenie skargi na decyzję ostateczną w tej sprawie. Wojewoda [...]zasadnie stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji. Sąd podziela stanowisko tego organu, że przebudowa poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne w budynku, w którym różne osoby wykupiły samodzielne lokale mieszkalne i udziały we współwłasności działki "wymagała zgody współwłaścicieli nieruchomości wyrażonej w formie uchwały". Jest to, bowiem czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 80 poz. 903 ze zm.). Pomieszczenia poddasza ze swej istoty nie są i nie mogą być samodzielnym obiektem budowlanym z uwagi na fizyczne powiązanie z pozostałą częścią budynku i gruntem, na którym budynek ten stoi. J. C.i nie mógł, więc sam decydować o przebudowie poddasza nieużytkowego na mieszkania. Brak zgody współwłaścicieli nieruchomości jest równoznaczny po stronie inwestora z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja nr [...] z dnia [...] maja 1999r. została, więc wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja ta jest również dotknięta wadą wymienioną, w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. W dacie jej wydania Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego "[...]" nie było osobą prawną. Pod tą nazwą J. C. prowadził działalność gospodarczą i tylko on mógł być adresatem tej decyzji. nie można, więc w tych kwestiach uznać za zasadne zarzutów skarżącego Przedsiębiorstwa Budownictwa Ogólnego [...] Sp. z o.o. Jakkolwiek w świetle postanowień powołanej ustawy o własności lokali posiadanie przymiotu strony przez poszczególnych właścicieli mieszkań może budzić pewne wątpliwości, to jednak nie są one uzasadnione ze względu na szczególne okoliczności, jakie wystąpiły w niniejszej sprawie. Z "umów o ustanowieniu odrębnej własności lokali i sprzedaży" zawartych przez J. C. z nabywcami nie wynika, żeby została uregulowana sprawa wspólnoty mieszkaniowej i jej zarządu. W § 8 aktów notarialnych stwierdza się jedynie, że "zarząd nieruchomością należy do firmy "[...]" A. K. z siedzibą we W. przy ul. [...]". Zarząd ten został ustanowiony przez sprzedającego lokale i nie jest równoznaczny z zarządem wspólnoty mieszkaniowej, bo właściciele lokali nie podjęli uchwały o wyborze zarządu, a miedzy nimi i J. C. wystąpił konflikt interesów. W takiej sytuacji skarżącym nie sposób odmówić przymiotu strony w sprawach, które dotyczą ich interesów prawnych wypływających z uprawnień właścicielskich. Podkreślić również należy, ze przymiot ten nie był kwestionowany w innych sprawach m.in. w sprawie II SA/Wr 493/2001, IISA/Wr 1940/02 i II OSK 141/05. W wyroku z dnia 7 maja 2002r. II SA/Wr272/2001 NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyraźnie stwierdził, ze "za całkowicie chybiony należy uznać zawarty w uzasadnieniu pogląd prawny, ze właściciele lokali nie mają legitymacji czynnej do wznoszenia odwołania. Każdy właściciel lokalu (współwłaściciel części wspólnych budynku) ma z tego tytułu legitymacją do odwoływania się od decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę o zachowanie współwłasności". Organ pierwszej instancji był związany oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 7 maja 2002r. II SA/Wr 493/2001 co do obowiązku rozpatrzenia wniosku M. B. i A. D. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1999r. Poglądem prawnym zawartym w tym wyroku jest również związany skład orzekający w niniejszej sprawie. Sąd w odniesieniu do obu skarg pominął wszystkie zarzuty, które nie dotyczą przedmiotu zaskarżonego aktu i z przyczyn wcześniej przedstawionych na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.