IV SA 4473/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędziowie ( WSA, As. WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Bogusław Cieśla (spr.), , Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2005 r. sprawy ze skarg Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "[...]" w [...] oraz H. i W. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uzupełnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej zezwolenia na budowę drogi dojazdowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 7/IV SA 4473/03 U Z A S A D N I E N I E Jak wynika z materiałów sprawy Prezydent Miasta [...] po rozpatrzeniu wniosku inwestora Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "[...]" w [...] działającego z upoważnienia właścicieli działek [...] z obrębu [...] w [...] wydał w dniu [...] lipca 2003 r. decyzję nr [...] pozwalającą na budowę drogi dojazdowej do zespołu mieszkalnego Spółdzielni [...] na działkach nr [...] i [...] przy ulicy [...] w [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł między innymi, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania terenem na cele budowlane stwierdzone na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. Starosty Powiatu [...] o zezwalającej Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "[...]" na przeprowadzenie budowy kanalizacji, wodociągu, gazociągu, elektroenergetyki na działce ew. nr [...] w oparciu o art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że decyzja ta była zaskarżona przez T. K. i T. K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. utrzymał ją w mocy a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2002 r. w sprawie I SA 576 /02 oddalił skargi T. K. i T. K.- P. na decyzję organu II instancji . Poza tym w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością inwestor przedstawił pismo Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2003 r. dotyczące zgody na przedmiotową inwestycję na działkach [...], [...] i [...] oraz zgodę właścicieli działek nr [...]. Wydana przez organ I instancji decyzja pozwalająca na budowę drogi dojazdowej do zespołu mieszkalnego Spółdzielni [...] na działkach nr [...] i [...] przy ulicy [...] w [...] została zaskarżana przez T. K. i T. K. W odwołaniu podniesiono, że SBM [...] nie ma prawa do dysponowania terenem działki nr [...] gdyż współwłaścicielka T. K. nigdy nie wyrażała na to zgody. Skoro SBM nie posiadał jej zgody to organ nie mógł wydać pozwolenia na budowę . Ponadto wskazała, że działka nr [...] jest współwłasnością osób fizycznych i projektowana na niej inwestycja jest również inwestycją osób fizycznych zgodnie z umową cywilnoprawną z dnia [...] kwietnia 1995 r. dlatego w stosunku do tej inwestycji obowiązują ustalenia umowy cywilnoprawnej której SBM [...] nie jest stroną. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji zezwalającą Spółdzielni [...] na budowę drogi dojazdowej do zespołu mieszkalnego na działkach nr [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością organ odwoławczy stwierdził, że brak było zgody dwóch współwłaścicieli działki nr [...] ( z szesnastu ogółem ) ale inwestor uzyskał decyzję wydaną na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami . Nadto organ wskazał, że decyzje w sprawie budowy infrastruktury na działce nr [...] zgodnie z umową cywilnoprawną zapadają większością głosów a SBM [...] jako reprezentant większości współwłaścicieli tej nieruchomości miał prawo ich reprezentować . T. K. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik córki T. K. wnioskiem z dnia [...] września 2003 r. skierowanym do Wojewody [...] wnosiła o uzupełnienie decyzji tego organu z dnia [...] września 2003 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 203 r. nr [...] o stwierdzenie , że inwestorami przedsięwzięcia objętego tą decyzją tj. drogi są T. K. i T. K. – P. obok Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "[...]" wskazanej w decyzji jako inwestor . Za podstawę prawną powyższego żądania wskazane zostały przepisy art. 111 § 1 , 113 § 1 , 154 § 1i 2 kpa oraz art. 5 ust 1 pkt 9 i art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wniosku powołano się na interes prawny i ekonomiczny wynikający z faktu, że wnioskodawczynie są stroną umowy cywilnoprawnej zawartej w dniu [...] kwietnia 1995 r. Rep. [...], a zwłaszcza na postanowienia § 19 powyższego aktu notarialnego. Po rozpatrzeniu wniosku o uzupełnienie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] organ ten decyzją z dnia [...] września 2003 r. [...] działając na podstawie art. 111 kpa uzupełnił własną decyzję w ten sposób iż stwierdził że: "inwestorem w przedmiotowej sprawie jest Spółdzielnia Budowlano- Mieszkaniowa [...] oraz Pani T. K. i Pani T. K." W uzasadnieniu organ wskazał , że uzupełniona decyzja utrzymywała w mocy decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt i zezwalającą inwestorowi Spółdzielni Budowlano- Mieszkaniowej [...] na budowę drogi dojazdowej, gazociągu , wodociągu i kanalizacji na działkach nr [...] i [...] przy ulicy [...] w [...] wraz z przyłączami do ośmiu budynków mieszkalnych na działkach nr [...]. Z dołączonego przez skarżące aktu notarialnego wynikało, że są one stroną umowy cywilnoprawnej, na podstawie której budowana jest w/w inwestycja . Nadto organ wskazał , że przedmiotowe uzupełnienie decyzji nie narusza prawa członków SBM [...] i innych stron umowy z [...] kwietnia 1995 r. oraz , że pozostała treść przedmiotowej decyzji z dnia [...] września 2003 r. pozostaje bez zmian. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli H. i W. P. jedni ze współwłaścicieli działki nr [...] oraz Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...]", wnosząc o uznanie jej za nieważną bądź uchylenie . W uzasadnieniu skarg podniesiono naruszenie art. 111 i 104 ust 2 kpa poprzez orzeczenie ponad zakres żądania zgłoszonego przez T. K. i T. K. oraz wykroczenie ponad uprawnienia związane z możliwością uzupełnienia wydanej przez organ decyzji . Skarżący podnosili, że organ w istocie rozstrzygnął sprawę która mogła być przedmiotem rozpatrzenia ale jako nowy wniosek o wydanie pozwolenia budowlanego ze wszelkimi tego konsekwencjami w zakresie niezbędnych dokumentów, które posiadać powinien inwestor bądź wniosek ten można było potraktować jako żądanie wznowienia postępowania . Poza tym skarżący podnosili naruszenie art. 7 i 12 kpa poprzez nie wyjaśnienie stanowiska pozostałych stron, adresatów decyzji będącej przedmiotem uzupełnienia . Nie wyjaśniono ich zdaniem rzeczywistych zamiarów osób wnioskujących o uzupełnienie decyzji . Naruszony został art. 32 ust 1 pkt 4 i 33 ust 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez objęcie wydanym pozwoleniem na budowę osób które : - nie złożyły wniosku w tej sprawie - nie dysponowały wymaganymi dokumentami , projektem budowlanym i właściwym prawem do gruntu - nie były zainteresowane realizacją całego zamierzenia budowlanego Poza tym skarżący podnieśli, że skoro Wojewoda znał stanowiska wnioskodawczyń gdyż rozpoznawał ich odwołanie od pozwolenia na budowę infrastruktury na działkach [...] i [...] to nie mógł w kila dni po wydaniu decyzji ostatecznej uzupełnić je dopisując nowego inwestora, który pozostaje w konflikcie z inwestorem wskazanym w decyzji tj. SBM [...]. Decyzja o uzupełnieniu decyzji wydana została bez powiadomienia adresata pozwolenia budowlanego, który nie mógł bronić swoich praw. "Dodając" nowego inwestora organ ustanowił dla nich prawa które mogły być realizowane ze szkodą dla spółdzielni i spowodował w ten sposób obejście procedury związanej z wydaniem pozwolenia budowlanego jaka obowiązuje każdego inwestora . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe argumenty . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skargi są zasadne. Wydając zaskarżoną decyzję organ oparł się na instytucji przewidzianej w art. 111 § 1 kpa która daje możliwość uzupełnienia swojego rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola prawidłowości tego rozstrzygnięcia przeprowadzona być musi w kontekście dokonanego przez organ uzupełnienia decyzji oraz istniejącej w sprawie sytuacji faktyczno- prawnej . Jak wynika z treści art. 111 § 1 kpa uzupełnienie rozstrzygnięcia sprawy jest możliwe wtedy, gdy z powodu błędu w ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy lub niedbalstwa przy sporządzaniu decyzji wydano decyzję częściową, chociaż w ocenie organu ją wydającego miała ona załatwiać całą sprawę. Przy czym niekompletność rozstrzygnięcia sprawy powinna być widoczna przy porównaniu go z materiałami zawartymi w aktach sprawy, a więc z żądaniami strony, zakresem postępowania wyjaśniającego, z zebranymi w sprawie materiałami i dowodami. W przypadku niezamierzonej niekompletności rozstrzygnięcia sprawy, po wydaniu decyzji, zawisłość sprawy będzie trwać nadal i wobec tego organ administracyjny władny jest w razie potrzeby na zasadzie art. 77 § 1 kpa dokonywać niezbędnych czynności postępowania wyjaśniającego, ażeby ustalić treść uzupełniającego rozstrzygnięcia sprawy. Uzupełnienie rozstrzygnięcia nie stanowi bowiem sprostowania błędów w decyzji, bo do tego jest przewidziany odrębny tryb działania na podstawie art. 113 § 1 kpa , lecz dotyczy konkretyzacji praw i obowiązków stron postępowania stosownie do treści obowiązującego prawa. Należy jednak zdecydowanie podkreślić, że podstawą oceny kompletności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji będzie w przypadku postępowania wszczętego na wniosek strony jej żądanie, a w postępowaniu wszczętym z urzędu - całość uprawnień określonych w prawie materialnym. Przy podejmowaniu decyzji o uzupełnieniu organ musi uwzględnić czy wydał już decyzję całkowitą, czy też tylko częściową. Bowiem wydając decyzję częściową, powinien to zaznaczyć w jej treści. Strona, która otrzymała taką decyzję, nie może występować z żądaniem jej uzupełnienia, lecz powinna wnieść wniosek o wydanie następnej częściowej decyzji dopełniającej rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ trwa nadal zawisłość sprawy przed organem administracyjnym (por. komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego B. Adamiak /J. Borkowski Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2004 , str. 521-523 ). Powyższe uwagi natury ogólnej czynią zasadnymi zarzuty podnoszone przez skarżących . Uwzględniając bowiem treść żądania inwestora SBM " [...]" oraz przedstawione przez niego dokumenty nie było podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 111 § 1 kpa , czyli uzupełnienia decyzji . Uzupełnione rozstrzygnięcie organu II instancji było decyzją utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji pozwalającą na budowę. Błędne było uznanie , że własna decyzja organu odwoławczego jest niekompletna . Poza tym przez fakt jej uzupełnienia powstał wyraźny dysonans między decyzją organu I instancji , która stanowi podstawę do prowadzenia inwestycji przez podmiot wskazany w niej jako inwestor czyli SBM "[...]" a dokonanym uzupełnieniem organu II instancji . Orzeczenie o uzupełnieniu decyzji, nie ma bowiem samodzielnego bytu i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domagała się strona , w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym . Zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania na dzień doręczenia stronie odpowiedzi (art. 111 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 1 kpa akt wydany w wyniku rozpoznania takiego żądania powinien zawierać nowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem, uwzględniające treść art. 111 § 2 k.p.a. ( wyrok NSA O/Gdańsk z 2000-11-22 II SA/Gd 1783/98 ONSA 2002/1/23 ) Dodatkowo stwierdzić trzeba , że sposób uzupełnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego w zakresie skutków prawnych jest co najmniej niejasny . Nie wiadomo bowiem co w istocie oznacza uzupełnienie decyzji o stwierdzenie że : " inwestorem w przedmiotowej sprawie jest Spółdzielnia Budowlano- Mieszkaniowa [...] oraz Pani T. K. i Pani T. K." . Nie sposób uznać, że kreuje ono nowego inwestora który stał się nim w oderwaniu od przepisów materialnych zawartych w art. 32 do 35 Prawa budowlanego. Poza tym uszło uwadze organu , iż wnioskodawczynie nie są właścicielkami działki nr [...] a T. K. nie jest współwłaścicielką działki nr [...]. Obie natomiast uzyskały "przymiot inwestora" mimo, że dotychczas kwestionowały zasadność wydanego pozwolenia budowlanego. Sentencja rozstrzygnięcia nie jest adekwatna do pojęcia uzupełnienia rozstrzygnięcia organu który jak wiadomo wydawał swoją decyzję w postępowaniu odwoławczym i w oparciu o możliwości przewidziane w art. 138 kpa . Z kolei instytucja uzupełnienia nie może odnosić się do samego uzasadnienia decyzji . Uzupełnienie rozstrzygnięcia ma bowiem znamiona decyzji częściowej , a wiec dopełniającej istniejące już załatwienie sprawy . Reasumując należy stwierdzić , że w tej sprawie nie było podstaw do uzupełnienia decyzji a dokonane przez organ uzupełnienie nie mieści się w żaden sposób w możliwości rektyfikacji decyzji objętej przepisem art. 111 § 1 kpa . W ocenie Sądu organ zbyt jednoznacznie potraktował wniosek strony o uzupełnienie decyzji . O tym czy w sprawie został złożony wniosek o uzupełnienie decyzji w trybie określonym w art. 111 § 1 kpa decyduje nie nazwa pisma strony ani też powołanie takiej czy innej podstawy prawnej, lecz żądany przedmiot uzupełnienia. W związku z powołaniem się wnioskodawczyń na wiele przepisów dotyczących możliwości rektyfikacji i zmiany decyzji należało ustalić rzeczywistą wolę strony i wydać stosowne do tego rozstrzygnięcie . Zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 111 § 1 kpa oraz wiążące się z takim rozstrzygnięciem organu skutki miały postać o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa to jest rażącego naruszenia prawa . W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji . Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt II wyroku . Rozstrzygnięcie o kosztach Sąd oparł na przepisie art. 200 w/w ustawy .