IV SA 4482/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), , Protokolant Sylwia Mackiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2005 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. nr. [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003r nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. uchyla zaskarżone postanowienie, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja i zaskarżone postanowienie nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 7/IV SA 4481 i 4482/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał G. K. wykonanie: inwentaryzacji geodezyjnej oraz inwentaryzacji urbanistyczno – budowlanej wraz z opinią o stanie technicznym ogrodzenia i zgodności lokalizacji z Planem Zagospodarowania Przestrzennego. W uzasadnieniu podał, że w trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu [...] września 1999 r. stwierdzono, iż inwestor przestawił ogrodzenie z siatki na słupkach o ok. 1m w stronę miejsca publicznego (dz. nr ewid. [...]) bez wymaganego Prawem budowlanym pozwolenia. Decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania G. K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał G. K. wykonanie przez uprawnione osoby inwentaryzacji geodezyjnej, inwentaryzacji urbanistyczno – budowlanej wraz z opinią o stanie technicznym ogrodzenia działki nr ewid. [...] od strony miejsca publicznego (dz. nr ewid [...]) przy ul. Z. w Ś. i zgodności jego lokalizacji z Planem Zagospodarowania Przestrzennego oraz wykonanie zaleceń zawartych w powyższych opracowaniach, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji. W uzasadnieniu stwierdził, że G. K. nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych związanych ze spornym ogrodzeniem przed rozpoczęciem budowy, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponieważ ogrodzenie zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 9 należy do urządzeń budowlanych związanych z obiektami budowlanymi, zapewniających możliwość ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pułtusku prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Pomimo, że w zaskarżonej decyzji wpisano podstawę prawną art. 51 ust. 1 pkt 1 to obowiązek nałożono na podstawie pkt 2 tego artykułu. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji prawidłowo uznał przedmiotowe ogrodzenie za samowolę budowlaną i jednocześnie zauważył możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego. Jednakże decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z dnia [...] października 1999 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymał G. K. prowadzenie robót budowlanych przy realizacji ogrodzenia działki nr ewid. [...] od strony miejsca publicznego (dz. nr ewid. [...]) ul. Z. w Ś. wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu podał, że w dniu [...] września 1999 r. odbyła się wizja lokalna, w wyniku której stwierdzono, iż inwestor przestawił ogrodzenie z siatki na słupkach o ok. 1 m. w stronę miejsca publicznego (dz. nr ewid. [...]) bez wymaganego Prawem budowlanym zgłoszenia. Działania takie są sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu zażalenia G. K. umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało wydane w oparciu o art. 50 Prawa Budowlanego zgodnie z brzmieniem ust. 4 tego artykułu powyższe postanowienie traci ważność z mocy prawa po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego we wskazanym terminie, którą nakazał wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie: - inwentaryzacji geodezyjnej, - inwentaryzacji urbanistyczno – budowlanej wraz z opinią o stanie technicznym ogrodzenia i zgodności lokalizacji z Planem Zagospodarowania Przestrzennego. Zatem fakt wydania decyzji przez organ I instancji uczynił bezprzedmiotowym rozpatrywane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na postanowienie nr [...] z dnia [...] października 1999 r. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł G. K.. Skarżący podał, że wydana decyzja i postanowienie są niezgodne z prawdą gdyż nie zajmuje gruntu gminnego i żadne ogrodzenie nie jest posadowione na gruncie gminnym. Ponadto poinformował, że prowizoryczne ogrodzenie zostało zlikwidowane w listopadzie 1999 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zarówno skarżonej decyzji, jak i postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarówno zaskarżonej decyzji, jak i zaskarżonemu postanowieniu można postawić zarzut naruszenia prawa, a w takim właśnie zakresie możliwa jest jego sądowa kontrola - art. 1 § 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 134, poz. 1269). Zgodnie z przepisem art. 134 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego zastosowały niewłaściwy przepis Prawa budowlanego nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, czym naruszyły rażąco przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) Wymienione wyżej uchybienie jest następstwem błędnego nadania cytowanemu przepisowi charakteru przepisu typowo dowodowego, a nie merytorycznego. Z treści decyzji należy wysnuć wniosek, że organ dopiero z dokumentacji, do której złożenia w oparciu o w/w przepis inwestor został zobowiązany będzie mógł ocenić, czy sporne roboty budowlane nie naruszają przepisów Prawa budowlanego. Organy administracji nie zauważyły, że brzmienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych już naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający bądź na wznowienie robót budowlanych, bądź na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego. W wyroku z dnia 28 września 2000 r. , sygn. akt II SA/Lu 930/99 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi (właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego) przedstawienie określonej dokumentacji, ale musi wskazać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazano w uzasadnieniu powyższego wyroku, przepis art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje bowiem wydania ponownej decyzji określającej, tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację, czynności faktyczne, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W przypadku robót budowlanych w toku, które zostały wstrzymane, wydanie takiej decyzji byłoby w ogóle trudne do zrealizowania ze względu na konieczność zachowania terminu określonego w art. 50 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Powyższy termin, liczony od dnia doręczenia inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, to dla organu nadzoru budowlanego czas na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcie o dalszych losach wstrzymanych robót. Zgodnie z art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane po wykonaniu obowiązków o których mowa w ust. 1 pkt 2 właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Dlatego gdyby przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może nakładać jedynie obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedstawionych przez inwestora dokumentów i wniosków jakie z nich wynikają, organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W efekcie mogłoby to prowadzić do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które w świetle przedstawionej dokumentacji technicznej należałoby ocenić jako sprzeczne z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie interpretacji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest jednolite. Również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 1556/00 podaje, że "dostosowywanie robót do stanu zgodnego z prawem" musi polegać na robotach budowlanych – takich, które będą zgodne z dokumentacją, a nie na dostosowywaniu dokumentacji do istniejącego stanu robót. Na marginesie należy wyjaśnić czy przedmiotowe ogrodzenie posadowione jest od miejsca publicznego, gdyż z akt sprawy to wcale nie wynika. Sam fakt, że działka nr [...] jest własnością Gminy Ś. nie oznacza, że jest to miejsce publiczne. O miejscu publicznym decyduje jego przeznaczenie. Miejsce publiczne oznacza "pomieszczenie lub teren przeznaczone dla publiczności, dla ogółu np. teatr, restauracja, park, ulica" (Słownik Języka Polskiego, PWN Warszawa, wyd. z 1994, t. II). Zatem nie wiadomo czy w niniejszej sprawie zgłoszenie było w ogóle potrzebne. Zaskarżone postanowienie zapadło natomiast z obrazą przepisów – prawa materialnego – art. 50 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 89, poz 414 ze zm.) i procesowego art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. nr [...] wadliwie umorzył postępowanie zażaleniowe. Umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Będzie to miało miejsce np. wówczas gdy strona skutecznie cofnie odwołanie (art. 137 kpa). Natomiast wydanie decyzji określonej w art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w terminie wskazanym w art. 50 ust. 4 tej ustawy nie powoduje bezprzedmiotowości rozpoznania zażalenia na postanowienie, o jakim mowa w jej art. 50 ust. 1 ( wyrok NSA z 27 września 2002 r. sygn. akt IV SA 2174/00) W niniejszej sprawie obowiązkiem organu odwoławczego było merytoryczne rozpoznanie zażalenia G. K.. Zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja o której mowa w art. 50 a pkt 2, albo w art. 51 ust. 1 tj. decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jak słusznie zauważył w swym uzasadnieniu organ II instancji we wskazanym terminie tj. [...] grudnia 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał G. K. wykonanie inwentaryzacji geodezyjnej, inwentaryzacji urbanistyczno – budowlanej wraz z opinią o stanie technicznym ogrodzenia i zgodności lokalizacji z Planem Zagospodarowania Przestrzennego w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się w/w decyzji. Termin dwóch miesięcy przewidziany w art. 50 ust 4 Prawa budowlanego został więc zachowany, bowiem postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] października 1999 r. zostało inwestorowi doręczone [...] października 1999 r.( co wynika ze zwrotnego poświadczenia jego odbioru). Gdyby w przewidzianym terminie organ nie wydał stosownej decyzji postanowienie o wstrzymaniu robót utraciłoby ważność z mocy prawa, co nie wymaga wydania przez organ administracji odrębnego aktu administracyjnego. Oczywiście określony w przepisie ust. 4 art. 50 termin obowiązuje również organ odwoławczy, w przypadku zaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Jeżeli w tym terminie nie zostanie rozpatrzone zażalenie, a organ pierwszej instancji nie wyda decyzji. O której mowa w art. 50 a pkt 2 albo art. 51 ust 1 to wówczas dopiero obowiązkiem organu odwoławczego będzie umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego). Taka jednak sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Organ drugiej instancji rozpoznając sprawę ponownie powinien merytorycznie rozpoznać zażalenie G. K.. Ze względu na ujawnione naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt III wyroku.