IV SA 4713/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2004 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] maja 1995 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. pozwolenia na budową kościoła, plebanii i dzwonnicy na działkach położonych w J. przy ul. [...]. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożył Z. S. właściciel sąsiadującej z inwestycją kościelną nieruchomości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono ogólnikowo, iż organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na decyzję organu II instancji wniósł Z. S.. Dnia 13 kwietnia 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000r. Sygn akt IV .SA .588/98 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 1998 r. Nr [...] stwierdzając w uzasadnieniu, że skarga jest zasadna, albowiem sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę kościoła nie została właściwie wyjaśniona i zbadana przez organ orzekający w sprawie. Istotne wątpliwości ,zdaniem Sądu nasunęły się w związku z kwestią dysponowania przez inwestora nieruchomością na której usytuowana jest budowa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].03.2001 r. Nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania Z. S. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.1997 r. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...].05.1995 r. [...], mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono P. pozwolenia na budowę budynku kościoła, plebanii i dzwonnicy na działkach nr ewid.[...]. Według organu odwoławczego decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art.156 § 1 kpa. Prowadzenie robót budowlanych niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].05.1995 r. Organ stwierdził, że w tej sprawie prowadzono odrębne postępowanie w trybie art.50 i art.51 prawa budowlanego. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie "uwierzytelnionych kserokopii wykazu właścicieli i władających nieruchomościami ... oraz mapy ewidencyjnej gruntu". Powyższą decyzję zaskarżyli E. i Z. S. oraz S. i E. B.. W obszernych skargach przedstawili przebieg postępowania związanego z wydaniem pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i postępowania dotyczącego istotnych odstępstw od warunków tego pozwolenia. Zarzucili, że decyzja z dnia [...].05.1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13.04.2000 r. IV SA 558/98 uwzględniającym skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.1998 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.1997 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].05.1995r. Zarzucili również, że inwestor w dacie wydania tej decyzji nie dysponował działkami nr [...]. Działka nr [...], która sąsiaduje z działką małż. S. była i jest własnością Z. P., a działka nr [...] "od pewnego czasu zginęła" z ewidencji gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2003r. sygn. akt IV SA 1266/01 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ,że już w wyroku z dnia 13.04.2000 r. IV SA 588/98 uchylając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.1998 r. wydaną w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji z dnia [...].05.1995 r. Sąd wyraźnie stwierdził konieczność dokonania przez organ odwoławczy precyzyjnych ustaleń co do tego, czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art.32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Mimo tak jednoznacznie sprecyzowanych obowiązków organ odwoławczy, z oczywistą obrazą art.30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i wbrew wymogom wynikającym z art.107 § 3 kpa, ponownie rozpatrzył sprawę w sposób uniemożliwiający prawidłową sądową kontrolę zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że z lakonicznego uzasadnienia nie wynika nawet dlaczego według organu odwoławczego "uwierzytelnione kserokopie wykazu właścicieli i władających nieruchomościami" mogły stanowić źródło ustalenia, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu wyjaśnienie tej niezmiernie istotnej okoliczności w postępowaniu nieważnościowym było tym bardziej konieczne, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.04.2000 r. IV SA 588/98 poddano w wątpliwość posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do niektórych działek wskazanych w pozwoleniu na budowę kompleksu kościelnego jako teren inwestycji oraz że zarzut rażącego naruszenia art.32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego był wielokrotnie podnoszony przez skarżących. Nadto "wykaz", na który powołuje się organ odwoławczy, został sporządzony po upływie dwóch lat od wydania decyzji z dnia [...].05.1995 r. i nie wynikają z niego tytuły prawne inwestora do wszystkich nieruchomości w dacie wydania tej decyzji. Zdaniem Sądu Naczelny organ administracji publicznej jakim jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie powinien więc unikać dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności, w tym okoliczności dot. istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę związanych z budową kompleksu kościelnego w J. przy ul. [...], w innych właściwych trybach postępowania zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami, skoro o wystąpieniu szeregu nieprawidłowości dowiedział się w postępowaniu nieważnościowym. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organ odwoławczy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania w trybie art. 136 kpa zgodnie z kierunkiem wskazanym zarówno w wyroku 22 maja 2003r. sygn. akt IV SA 1266/01 jak i w wyroku z dnia 13.04.2000 r. IV SA 588/98 oraz ostatecznego zajęcia stanowiska zgodnie z wymogiem określonym w art.107 § 3 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2003r. - [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania Z. S., działając na podstawie art.138 §2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.1997 r. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...].05.1995 r. [...]. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, Kierownik Urzędu Rejonowego w J., decyzją z [...] maja 1995r., znak [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia P. pozwolenia na budowę budynku kościoła, plebani i dzwonnicy w J. przy ul. [...], na działkach o nr ewid. [...]. Natomiast w decyzji z dnia [...] grudnia 1997r., znak [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w J. udzielił w/w parafii pozwolenia na wznowienie robót przy budowie kościoła zlokalizowanego w J. przy ul[...] na działce nr ewid. [...]. W związku z powyższą rozbieżnością ,zdaniem organu, należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające i ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, jakie działki obejmuje budowa i następnie, czy w momencie wydawania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z [...] maja 1995r., znak [...], inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ II instancji przywołał przy tym ustalenia NSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 maja 2003r., sygn. IV SA 1266/01. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, z dnia [...] października 2003 r. znak: [...] zaskarżyła P. w J. ul. [...]. Parafia podnosi, że zarzut zawarty w uzasadnieniu przedmiotowej wymienionej decyzji o braku dowodów odnośnie dysponowania przez inwestora (parafię) nieruchomością na cele budowlane jest nieuzasadniony, ponieważ parafia była i jest prawnym właścicielem działek, na których został zlokalizowany kościół. Parafia wskazuje ponadto, że rozbieżności w lokalizacji przedmiotowej inwestycji wykazanej w pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1995 r. nastąpiły między innymi, ponieważ pozwolenie na wznowienie robót z dnia 15 grudnia 1997 r. dotyczyło jedynie budowanego kościoła, faktycznie zlokalizowanego na działkach nr [...]. W związku z powyższym faktycznie przedmiotowe pozwolenie obejmuje łącznie działki o ówczesnych numerach: [...], na których zezwala zlokalizować kościół, plebanię i dzwonnicę. Sprawy pozwolenia na budowę i pozwolenia na wznowienie robót były niezależnymi sprawami i mogły dotyczyć różnego zakresu robót, działki więc wymienione w jednej i drugiej decyzji nie musiały być identyczne. Celem ustalenia stanu faktycznego i ostatecznej wiarygodności w przedmiotowej sprawie, parafia załącza akty notarialne z daty [...], które dokumentują własność parafii działek przed wydaniem pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1995 r. Wskazując na powyższe podstawy parafia wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2001 sygn. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekty budowlane i udzielającej pozwolenia na budowę kościoła, plebanii i dzwonnicy wydany przez Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] maja 1995 znak [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1271 z późn.zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Sąd uznał ,że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie NSA powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. (Por. np. wyroki: z 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96; z 16 czerwca 1997 r., II SA/Kr 2024/96 i z 28 maja 1998 r., I SA/Lu 519/97, I SA 343/00) Zgodnie z treścią art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Organ odwoławczy uchylił się od przeprowadzenia dodatkowego postępowania na podstawie art. 136 Kpa, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, stwierdzając, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznej części co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie kwestii, na jakich działkach jest zlokalizowana przedmiotowa inwestycja oraz czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest, w opinii organu odwoławczego, okolicznością istotną do rozstrzygnięcia sprawy nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z [...] maja 1995r., znak [...]. Wyjaśnienie to możliwe byłoby do przyjęcia, gdyby nie wyraźne zalecenia Sądu skierowane do organu odwoławczego nakazujące wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania w trybie art. 136 kpa zgodnie z kierunkiem wskazanym zarówno w wyroku 22 maja 2003r. Sygn. akt IV SA 1266/01 jak i w wyroku z dnia 13.04.2000 r. IV SA 588/98 oraz ostatecznego zajęcia stanowiska zgodnie z wymogiem określonym w art.107 § 3 kpa. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby – art.170 wyżej cyt. ustawy. Uchylenie decyzji organu odwoławczego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w praktyce oznacza, że organ drugiej instancji ma obowiązek ponownie przeprowadzić postępowanie odwoławcze uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w orzeczeniu Sądu. Z powyższych względów, Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 ust.1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.