IV SA 4735/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Karina Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2004 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej przez Państwo za rentę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji - Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz H. S. 10 (dziesięć) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję z dnia [...] października 2002 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku rozpatrzenia odwołania H. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] stycznia 1964 r. o przejęciu na wniosek J. J. - za rentę "starczą" - na rzecz Państwa nieruchomości rolnej oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o powierzchni 24,73 ha we wsi G. powiat [...] - - utrzymał w mocy decyzję organu nadzoru I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów ustawy (art. art. 1, 3, 6, 7, 12, 15, 27) z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 38, poz. 166). Według Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podstawą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym nie może być zarzut H. S. (spadkobiercy J. J.) podnoszącego, iż w dacie rozstrzygania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T., J. J. przysługiwał jedynie udział (w 1/3 części) w spadku po F. J., a postanowienie o dziale spadku, wskazujące J. J. jako uprawnionego do otrzymania działek nr [...] i [...] zapadło dopiero w dniu [...] czerwca 1964 r. (a więc po wydaniu decyzji o przejęciu nieruchomości). Akta wskazują bowiem, że F. J. zmarł w dniu 6 kwietnia 1941 r., a "postanowienie o spadku" po nim wydane zostało w dniu [...] września 1963 r., a zatem przed wydaniem kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji o przejęciu przedmiotowej nieruchomości. Wymieniane postanowienie odnosi się do daty zgonu F. J. i został wymieniony w nim także jako spadkobierca J. J. Poza tym otrzymał on następnie (tzn. J. J.) działki nr [...] i [...] w wyniku działu spadku. W złożonej skardze H. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej pominięcie faktu przejęcia przedmiotowej nieruchomości bez tytułu prawnego skoro w dacie orzekania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. J. J. nie był właścicielem spornych działek nr [...] i [...] ( nie był też wpisany do księgi wieczystej). Przejęcie nieruchomości nastąpiło przed "rzekomym" postanowieniem Sądu o dziale spadku i w wykonaniu polecenia władz partyjnych. Nieruchomość stanowi nielegalny wkład do Spółdzielni Produkcyjnej w G. Według skarżącego J. J. nie składał zresztą podania o przejęcie nieruchomości przez Państwo. Skarżący podnosił też nieprawidłowości w postępowaniu wieczystoksięgowym związanym z przedmiotową nieruchomością. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] - co nie oznacza jednak, iż Sąd podzielił wszystkie uwagi skarżącego. Wyjście natomiast poza wniosek skarżącego (domagał się on uchylenia jedynie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi), leżało w kognicji Sądu z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), która w niniejszej sprawie ma zastosowanie w świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.). W ocenie Sądu decyzje organów nadzoru obu instancji zapadły bez wszechstronnego rozważenia istotnych w sprawie okoliczności i bez przedstawienia w sporządzonych uzasadnieniach przekonywującej argumentacji. Zadaniem organu nadzoru jest zbadanie, czy decyzja zapadła w postępowaniu zwykłym, nie jest obciążona wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie zarzuty skarżącego nakierowane były na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Punktem wyjścia do rozważań w tym zakresie winno być ustalenie właściwego brzmienia normy prawnej w powołaniu, na którą rozstrzygano w postępowaniu zwykłym - na tej dopiero podstawie dokonywanie dalszych ocen. Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] stycznia 1964 r. zapadła w powołaniu na art. art. 1, 3, 6, 7, 12, 15, 27 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości oraz ich rodzin (Dz. U. nr 38, poz. 166) - zwaną dalej ustawą z dnia 28 czerwca 1962 r. Zasadnicze znaczenie w badaniu istnienia materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji o przejęciu miała wykładnia art. 7 analizowanego aktu prawnego. Przepis ten stanowił, iż na wniosek właściciela nieruchomość rolna może być przejęta na własność Państwa w całości. Z brzmienia cytowanego przepisu wyraźnie wynika możliwość złożenia wniosku o przejęcie nieruchomości rolnej przez właściciela i nie jest uprawnione przyjmowanie, aby mógł to skutecznie uczynić działający samodzielnie jeden ze współwłaścicieli. Pomijając już nawet samą gramatyczną wykładnię analizowanego przepisu zważyć należy, iż także na gruncie konkretnej ustawy w przypadku, gdy ustawodawca chciał objąć regulacją sytuację współwłaściciela to czynił to wprost, używając terminu "współwłaściciel" (np. art. 10 ust. 2, art. 26 ust. 1). Poza tym nie sposób pominąć, iż tylko właściciel albo działający zgodnie wszyscy współwłaściciele mogą decydować o wyzbyciu się w jakikolwiek sposób z prawa własności do rzeczy. Wbrew stanowisku Wojewody [...] teza o możliwości złożenia w rozpatrywanej sprawie wniosku o przejęcie nieruchomości rolnej przez działającego samodzielnie - jednego ze współwłaścicieli - nie znajduje usprawiedliwienia w odwołaniu się do brzmienia art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. Po pierwsze bowiem art. 10 ust. 2 odnosi się tylko do ust. 1 art. 10 wskazanej ustawy, a nie do art. 7 ust. 1. Wiązanie zatem z tej racji obu tych przepisów ("w świetle art. 10 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 1") jest nieporozumieniem. Po drugie, biorąc nawet pod uwagę systematykę ustawy podnieść należy, iż art. 7 ust. 1 i 10 ust. 2 umieszczone zostały w odrębnych rozdziałach poświęconych innym zagadnieniom. Kwestia przejmowania nieruchomości uregulowana została tylko w rozdziale 2 (zawiera on art. 7 ust. 1) natomiast art. 10 ust. 2 zamieszczony został w rozdziale 3 poświęconym uprawnieniom do zaopatrzenia emerytalnego. Nieprecyzyjnie sformułowany zapis art. 10 ust. 2 (współwłaściciel ma prawo do idealnej części ułamkowej nieruchomości, a nie do udziału wyrażonego powierzchnią nieruchomości), świadczyć może co najwyżej pośrednio, iż wolą ustawodawcy była także możliwości złożenia wniosku o przejęcie przez wszystkich współwłaścicieli (i wówczas uprawnienie do zaopatrzenia emerytalnego, limitowane byłoby według reguły tego przepisu). Nie może natomiast w żadnym razie być argumentem za przejmowaniem nieruchomości na samodzielny wniosek jednego ze współwłaścicieli wbrew nawet stanowisku pozostałych. Trudno zatem podzielić pogląd organu I instancji o przejęciu nieruchomości "zgodnie z obowiązującą ... ustawą". Ta błędna interpretacja ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. nie została zakwestionowana w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który ponadto odnosząc się do zarzutu odwołania w zakresie niedopuszczalności wydania decyzji o przejęciu przed dokonaniem działu spadku po F. J. wadliwie skomentował tę uwagę skarżącego podniesieniem skutków wcześniejszego wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po F. J. Tymczasem postanowienie o stwierdzeniu nabycie spadku tworzy uprawnienia jedynie do idealnej części ułamkowej spadku, a dopiero dział spadku może sprawić przyznanie konkretnej rzeczy z masy spadkowej (pow. np. art. 1035 i następne kodeksu cywilnego). Uznać zatem wypada, iż organy nadzoru obu instancji pomijając w swych wywodach potrzebę właściwej interpretacji prawa materialnego mającego znaczenie w ocenie decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym, nie mogły - bez tego podstawowego wymogu właściwie dokonać analizy w płaszczyźnie wadliwości kwalifikowanej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W rezultacie sprawa nie została przez te organy wyjaśniona, zgodnie z wymogami art. art. 6, 7 kpa, a sporządzone uzasadnienia decyzji organów obu instancji uchybiają regułom zawartym w art. art. 8, 11 i 107 § 3 kpa. Skoro zaś to z decyzji organu administracji publicznej strona ma prawo czerpać wyczerpującą wiedzę o swej sytuacji prawnej i tylko decyzja jest podawana ocenie w postępowaniu sądowym, bez znaczenia w sprawie są wszelkie inne wypowiedzi organów nadzoru obu instancji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi nie można się zgodzić z uwagą skarżącego o istnieniu podstaw do przyjęcia, iż J. J. nie złożył nawet wniosku o przejęcie nieruchomości. Okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy ( nie wykazał jej też sam skarżący), a przeciw postawionej tezie przemawia choćby wzgląd na korzystanie przez J. J. z ekwiwalentu za przejętą nieruchomość w postaci zaopatrzenia emerytalnego. Nie ulega też wątpliwości, iż organy nadzoru nie miały żadnych uprawnień do kwestionowania orzeczeń sądowych a do utraty wiążącej mocy tych orzeczeń nie doprowadził też skarżący. Wszelkie wywody skargi w tym zakresie nie miały zatem żadnego znaczenia w sprawie. Na zakończenie dodać trzeba, iż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela pojawiających się w orzecznictwie poglądów o właściwości samorządowych kolegów odwoławczych do rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości za rentę (por. np. postanowienie NSA z dni 19 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3743/02). Zważyć należy, iż unormowań dotyczących wydawania takiego rodzaju decyzji jak podjęta w postępowaniu zwykłym nie ma już obecnie w obowiązującym systemie prawnym ( podobnie rzecz się ma co do decyzji opartych na art. 9 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1979 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, do którego odnosiło się wymienione postanowienie NSA). Argumentem za właściwością samorządowych kolegiów odwoławczych, jako organów nadzoru nie może być powoływanie się na zasadę domniemania kompetencji gminy wynikającą z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 Nr 192, poz. 1591 ze zm.), zwaną dalej ustawą o samorządzie gminnym. Zasada ta dotyczy postępowania zwykłego i łączona może być jedynie z załatwianiem spraw publicznych o znaczeniu lokalnym. Trudno przyjąć, aby zagadnienia łączące się z rozważaną w sprawie decyzją zapadłą w postępowaniu zwykłym obejmowały załatwianie spraw o znaczeniu lokalnym. W tym obrębie nie mieści się zarówno kwestia pozyskiwania nieruchomości do zasobu Skarbu Państwa jak i konsekwencja tego faktu w postaci realizacji zaopatrzenia emerytalnego. Nie zmienia postaci rzeczy fakt, iż gospodarka nieruchomościami jest kategorią zadań gminy wymienianą w art. 7, art. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Konkretna nieruchomość nie należy bowiem do zasobów gminy, a do Skarbu Państwa (zarządza nią Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa). W niniejszej sprawie nie można też pominąć szczególnego uregulowania, gdy chodzi o określenie kompetencji wojewody, zawartego w art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 593 ze zm.). Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 200 powoływanej już ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Za zbędne w sprawie uznano zaś wydanie orzeczenia przewidzianego w art. 152 wskazanej wyżej ustawy, skoro decyzje organów nadzoru negatywnie załatwiły wniosek wszczynający postępowanie. Nie podlegały one zatem wstrzymaniu wykonania, o czym traktuje unormowanie art. 152 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.