IV SA 4957/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie WSA Mirosława Kowalska, As. Sąd. Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant D. Jackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skarg J. D., Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowa ,,P." w W., Towarzystwa [...], Stowarzyszenia [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję ze skarg Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowa ,,P." w W., Towarzystwa [...], Stowarzyszenia [...] II. oddala skargę J. D. III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz: Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowa ,,P." w W., Towarzystwa [...] , Stowarzyszenia [...] kwotę po 10 (dziesięć) zł na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 7/IV S.A. 4957/02 U Z A S A D N I E N I E Burmistrz Gminy W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych "W." zlokalizowanego przy ul. [...] w Gminie W. na terenie działlki nr ew. [...] na wniosek inwestora "A."sp. z o.o w W. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, Burmistrz Gminy W. w dniu [...] czerwca 2001r. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2001r. utrzymał tę decyzję w mocy. Na decyzję Wojewody zostały wniesione skargi do NSA. Jednocześnie została wniesiona skarga do NSA na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2000r. utrzymującą w mocy decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. NSA uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który to organ w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2002r. uchylił decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w części dotyczącej ogólnej charakterystyki projektowanej inwestycji w pkt.1.2, w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W związku z uchyleniem przez NSA decyzji SKO z dnia [...] lipca 2002r., NSA wyrokiem z dnia 17 lipca 2002r w sprawie IV S.A. 3295/01, 3490-3592/01 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2001r. oraz poprzedzającą ją decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2001r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdzono, że projekt budowlany jest wykonany zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2002r., posiada wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie, inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zapisem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołania od powyższej decyzji złożyli: 1. J. D. w imieniu własnym i mieszkańców przy ul. [...] 2. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "P." w W. 3. Stowarzyszenie [...] 4. Towarzystwo [...] Odwołujący się ad.1-3 wnosili o uchylenie decyzji, natomiast Towarzystwo [...] nie sprecyzowało zarzutów i wniosków w swoim odwołaniu. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "P." w W. i J. D. wraz z mieszkańcami budynku przy ul. [...] decyzją z dnia [...] października 2002r. nr [...] działając na podstawie art. 138 par.1 pkt.1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oraz na podst.art.138par.1 pkt.3 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w stosunku do odwołania J. D. wraz z mieszkańcami budynku przy ul. [...]. Odnośnie odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2002r. Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność tego odwołania na podstawie art.134 k.p.a. uznając, że nie jest stroną postępowania. W uzasadnieniu w/w decyzji z dnia [...] października 2002r.organ odwoławczy wskazał, że inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na podstawie ostatecznej , w trybie instancyjnym decyzji SKO w W. z dnia [...] lipca 2002r. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3.11. 1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz.U. nr 140 poz.906/ oraz posiada niezbędne w tym zakresie opinie, uzgodnienia i sprawdzenia wymienione w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001r. /uchylonej przez NSA z przyczyn formalnych/. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "P." wskazano, ze obsługę komunikacyjną dla osiedla zapewnia istniejąca droga na działkach nr [...],[...] i [...], które są własnością Gminy W. zgodnie z opinią komunikacyjną. W myśl obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonego uchwałą z dnia [...].09.1992r. przedmiotowy teren znajduje się w obrębie obszaru oznaczonego symbolem [...] przeznaczonego pod funkcje mieszkaniowo-usługowe. Powierzchnia biologicznie czynna wynosi 60.1% powierzchni terenu niezabudowanego, co jest zgodne z zapisem planu zagospodarowania. Wysokość zabudowy ustalono na podstawie warunków zabudowy określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2002r. Projekt zagospodarowania zielenią nie przewiduje wycinki istniejącego zadrzewienia. Na podstawie dołączonej do akt linijki słońca ustalono, że projektowana zabudowa nie wpłynie na zmianę warunków oświetlenia sąsiednich budynków mieszkalnych. W stosunku do J. D. i mieszkańców przy ul. [...] postępowanie odwoławcze należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, ponieważ nie legitymują się przymiotem strony w niniejszym postępowaniu. Taki pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2002r. w sprawie IV S.A. 3295/01,3490-3592/01 oddalając ich skargę w tej sprawie. Na powyższą decyzję skargi do Sądu wnieśli: 1.J. D. 2.Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "P." w W., 3. Towarzystwo [...] 4.Stowarzyszenie [...] J. D. w skardze do Sądu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając, że zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z przepisami, jak również niezgodna z przepisami jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, która została zaskarżona do NSA. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "P." w W. w skardze do Sądu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji podniosła podobnie jak w odwołaniu, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym droga dojazdowa do planowanego osiedla znajduje się także na działkach będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, przez co narusza jej interes prawny oraz jej członków. Natomiast droga dojazdowa zlokalizowana na działkach Gminy nie będzie spełniać warunków jakie powinna mieć droga dojazdowa do osiedla mieszkaniowego, ze względu na jej szerokość wynoszącą miejscami 5 m. Poza tym umiejscowienie części drogi dojazdowej do osiedla "W." na terenie skarżącego może uniemożliwić wybudowanie planowanego budynku wielorodzinnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że z dokumentów sprawy wynika, że organy prawidłowo rozstrzygnęły kwestię obsługi komunikacyjnej osiedla. Towarzystwo [...] w skardze do Sądu wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji podnosząc, że projektowane osiedle zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego usytuowane jest na obszarze [...] na granicy z mokotowskim pasem nawietrzającym W. Przedmiotowe osiedle "W." o zwartej zabudowie i o wysokości 14 kondygnacji, które "góruje" nad okolicą będzie ograniczać przepływ mas powietrza, czego organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że omawiana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego W. W skardze do Sądu Stowarzyszenie [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając, iż przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego W., w którym zaznaczono, że na terenie na wschód od ul. [...] preferuje się funkcje rekreacyjno- wypoczynkowe. Ewentualna zabudowa powinna być zgodnie z opiniami, co najwyżej niska, ekstensywna. Poza tym teren planowanej inwestycji graniczy z klinem nawietrzającym będącym podstawą systemu wymiany i regeneracji powietrza w mieście, gdzie obowiązuje zasada, iż wszelkie zainwestowanie nie może stwarzać barier mechanicznych, termicznych ograniczających przepływ mas powietrza. Zignorowano także wyniki badań opisanych w opracowaniu Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarownia PAN z 2001r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podnosząc, że omawiana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowa "P." w W., Towarzystwa [...] i Stowarzyszenia [...] uznać należy za słuszne, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego tj. art.107 par.3, art.7 i 77par.1 k.p.a i art.138 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji/ z zastrzeżeniem rozwiązania z art.138 par.3 kpa Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r. IV SA 385/87 GAP 1987 r. nr 21, str. 40). Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być oczywiście zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również ustosunkowanie się do tych wniosków i zarzutów odwołania w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r. I SA/Lu 21/98 nieopublikowany). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie czyni zadość tym wymogom. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "P." w odwołaniu od decyzji organu I instancji, poza kwestionowaniem prawidłowości obsługi komunikacyjnej projektowanego osiedla, intensywności i wysokości zabudowy/ w tym także co do doświetlenia mieszkań członków spółdzielni i powierzchni biologicznie czynnej/ zarzuciła także, iż przedmiotowy projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją stwarza bariery mechaniczne i techniczne ograniczające w sposób znaczący warunki przepływu powietrza, co narusza klin nawietrzający W. ustalony planem zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji do tego zarzutu w zasadzie się nie odniósł ograniczając się do stwierdzenia, iż przedmiotowy teren znajduje się w obrębie obszaru oznaczonego symbolem [...] przeznaczonego pod funkcje mieszkaniowo-usługowe. Ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu i wypisu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...].09.1992r., wynika, iż teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym na funkcje mieszkaniowo-usługowe i częściowo w zasięgu tzw. klina nawietrzającego miasto tj. w obszarze tworzącym system wymiany i regeneracji powietrza w mieście, którego celem jest zapewnienie utrzymania warunków klimatycznych oraz prawidłowych warunków życia. Z ustaleń ogólnych nr [...] tego planu pkt. [...] wynika, że w obrębie obszarów tworzących system wymiany i regeneracji powietrza obowiązuje zakaz lokalizowania wszelkich emitorów zanieczyszczeń powietrza w rozumieniu art.26/ nieobowiązujacej już/ ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia 31.01.80r., zakaz lokalizowania barier mechanicznych i termicznych ograniczających w sposób znaczący warunki przepływu mas powietrza i nakaz traktowania wszelkich inwestycji jako mogących spowodować pogorszenie stanu środowiska w rozumieniu par.6 pkt.2 rozp. RM w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu zasad i trybu ustalania ich lokalizacji Dz.U.nr 31 poz.140/. W świetle w/w ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, niezbędnym było wyjaśnienie przez organ odwoławczy dlaczego uznał, iż przedmiotowe przedsięwzięcie budowa osiedla "W." realizowane na terenie, który częściowo położony jest w obszarze tworzącym system wymiany i regeneracji powietrza w mieście nie narusza zapisów miejscowego planu. Brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie w zaskarżonej decyzji wskazuje, ze rozstrzygnięcie zapadło bez wnikliwego wyjaśnienia istotnych okoliczności wpływających na treść decyzji i bez omówienia ich w uzasadnieniu decyzji. Stwierdzone uchybienie było wystarczającą podstawą do wydania wyroku w niniejszej sprawie bez potrzeby prowadzenia dalszego postępowania. Nie jest bowiem zadaniem Sądu ustosunkowywanie się do zawartych w odwołaniu żądań, wniosków czy zarzutów zamiast organu odwoławczego. W ocenie Sądu, Stowarzyszenie [...] i Towarzystwo [...] są podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi z uwagi na ich cele statutowe. Skargi Stowarzyszenia [...] i Towarzystwa [...], w których zarzuca się, że organy orzekające w sprawie nie uwzględniły, iż inwestycję zaprojektowano w klinie nawietrzającym miasto, ze względów wyżej podniesionych, wobec niewyjaśnienia tej kwestii przez organ odwoławczy uznać należało za zasadne. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, że zgodnie z przepisem art.35 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1994r.-w brzmieniu przed zmianą z dnia 11 lipca 2003r-./Dz.U nr 106 z 2000 poz.1126/ -dalej zwanej ustawą Prawo budowlane, właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego ma obowiązek sprawdzić m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska i wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Zaskarżona decyzja dotknięta jest jeszcze inną wadą. Organ odwoławczy przeoczył, iż odwołanie od decyzji organu I instancji wniosło także Towarzystwo [...]. Nie zostało ono rozpoznane, co jest naruszeniem art.138 kpa. Organ odwoławczy jest bowiem zobowiązany rozpoznać odwołania wszystkich stron i jak wyżej wskazano ponownie rozstrzygnąć sprawę. Skarga J. D. musiała zostać oddalona, ponieważ jak wskazał to już NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2002r. w sprawie IV S.A. 3295/01, 3490-3592/01 nie jest on podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. J. D. jest członkiem Spółdzielni Budowlano- Mieszkaniowej "P.". Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny. Interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego, a nie z subiektywnego odczucia członka spółdzielni. Z ugruntowanego orzecznictwa NSA wynika, iż w tego typu sytuacjach podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest spółdzielnia mieszkaniowa, która statutowo jest obowiązana do ochrony interesów swoich członków. Przepisy Prawa spółdzielczego z dnia 16 września 1982 r. / Dz.U.03.188.1848 / nie uzasadniają udziału członka Spółdzielni w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, jeżeli postępowanie to dotyczy interesów prawnych wynikających z jej własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art.145 par.1 ust.1c, art.152 i art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270/ w zw. z art.97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1271, nr 240, poz. 2052; z 2003r. nr 124, poz.1153/.