IV SA 5162/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA T. Cysek (spr.), Sędziowie sędzia WSA M. Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA A. Szymańska, Protokolant A. Foks-Skopińska, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2004 r. sprawy ze skargi M. T. na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do odrzucenia – "protestu" M. T.; 2. orzeka, iż zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy w C. na rzecz M. T. 10 (dziesięć) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do sądu administracyjnego uchwałą z dnia [...] listopada 2003 r. Rada Gminy w C. rozstrzygnęła o odrzuceniu "protestów" (w całości bądź w części) złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. " z uzasadnieniem wg załącznika do uchwały" Poszczególne "protesty" oznaczone zostały w treści samej uchwały poprzez wymienienie nazwy miejscowości i podanie cyfry arabskiej. Załącznik do uchwały wskazuje, iż w zakresie miejscowości K. odrzucono w całości między innymi "protest" M. T. co do działek nr [...] i [...] ("o odrolnienie terenu i przeznaczenie działek pod, zabudowę mieszkaniową ..... z uzasadnieniem jak w proteście 3 i 6 we wsi A.", zaznaczając ponadto, iż "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy C. nie zakłada przeznaczenia tych terenów ........ na tereny rekreacyjno sportowe". Uzasadnienie zaś do odrzucenia "protestów nr 3 i 6 we wsi A." podnosi konieczność - przy dokonywaniu zmiany przeznaczenia nowych terenów - "objęcia planem większych obszarów z rozwiązaniem sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej w ramach następnych edycji opracowań planu, w skali szczegółowej". Władze gminy zobowiązane są bowiem do zapewnienia obsługi mieszkańców : infrastrukturalnej, społecznej i technicznej. Przyjęcie innych terenów o przeznaczeniu budowlanym (poza wyznaczonym w planie) w obecnym etapie rozwoju gminy spowoduje przekroczenie możliwości finansowych i utrudni właściwą obsługę mieszkańców gminy C. W związku z powyższym działano w drodze indywidualnych rozwiązań planistycznych są nieuzasadnione. Z załącznika do uchwały wynika również, iż w zakresie miejscowości S. odrzucono w części między innymi protest M. T. co do działki nr [...] "o odrolnienie terenu i przeznaczenie .... pod zabudowę mieszkaniową .... z uzasadnieniem jak do protestów nr 3 i 6 we wsi A. W skardze do sądu administracyjnego (doprecyzowanej na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku) M. T. podniósł, iż w złożonym do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "zarzucie" opisał przebieg jego wieloletnich starań o zmianę przeznaczenia jego działek w K. Jego zarzut nie został zaś "rozpoznany" i nie "usłyszał" uzasadnienia odmownego jego załatwienia. Skarżący zwraca uwagę, że na mapie opracowanego dla tego terenu studium jego tereny w K. zamieszczone są jako planowany park krajobrazowy z wyznaczonymi miejscami obserwacji zwierząt i ptaków. Dokonano też zmiany klasyfikacji znacznej części jej gruntów na nieużytki ( na wniosek władz gminy). Mimo tego jego tereny – wbrew rzeczywistej sytuacji - zostały nadal potraktowane w projekcie planu jako rolnicze. Skarżący podnosi też, iż nie otrzymał dotąd treści uchwały wraz z uzasadnieniem mimo, iż o to występował. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w C. wniosła o oddalenie skargi, natomiast na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku domagała się oddalenia skargi ewentualnie jej odrzucenia z uwagi na to, że plan "nie naruszył interesu prawnego i uprawnień" skarżącego. W obszernej odpowiedzi na skargę poza powtórzeniem zapisów załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano w szczególności, iż zmiana klasyfikacji gruntów skarżącego nie oznaczała jednoznacznie zmiany ich charakteru jako działek rolnych w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także na wiążące przy sporządzaniu planu ustalenia Planu Ochrony [...] Parku Narodowego wprowadzające zakaz zmiany przeznaczenia gruntów na obszarze strategicznych powiązań przyrodniczych parku z doliną W. pomiędzy L. a G. oraz B. poprzez pasmo leśne K., L., L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do odrzucenia "protestu" M. T. z niżej podanych względów. Wiążąca w niniejszej sprawie z mocy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przewidziała w art. 23 i 24 dwa odrębne środki kwestionowania przez indywidualnie oznaczone podmioty ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tzn. protest i zarzut. Dokonanie właściwej kwalifikacji pisma wyrażającego sprzeciw wobec wskazanych ustaleń jest obowiązkiem organów gminy wypowiadających się w postępowaniu planistycznym ( w tym rady gminy przy podejmowaniu uchwały ustosunkowującej się do wymienionych środków ). Błędna kwalifikacja pisma kwestionującego ustalenie projektu planu nie jest jedynie nieistotnym uchybieniem, ale warunkiem sine gua non legalności postępowania planistycznego poprzedzającego uchwalę rady gminy i tym samym także tej uchwały. Zupełnie różne są bowiem reguły postępowania w przypadku wniesienia protestu i w przypadku wniesienia zarzutu. W szczególności tylko uchwała o odrzuceniu zarzutu wymaga sporządzenia uzasadnienia i doręczenia uchwały wnoszącemu środek. Jedynie też uchwała o odrzuceniu zarzutu może być kwestionowana w skardze do sądu administracyjnego. Z całą pewnością zatem potraktowanie pisma kwestionującego ustalenia projektu planu, jako protestu mimo, iż w rzeczywistości zawierało ono zarzut prowadziłoby do niedopuszczalnego zawężenia uprawnień wnoszącego środek i nie może być akceptowane przez sąd badający zgodność z prawem uchwały rady gminy. Poza tym nie sposób wykluczyć, iż świadomość radnych rozpatrywania zarzutu, a nie protestu mogłaby wpłynąć na wynik głosowania rady gminy. W niniejszej sprawie w piśmie kwestionującym ustalenia projektu planu M. T. podważał przyjęte w projekcie planu przeznaczenie nieruchomości stanowiącej jego własność. Stan taki ocenić należy jako prowadzący do ograniczenia prawa własności, tym samym wypełniający przesłankę (naruszenie uprawnienia) kwalifikacji środka jako zarzutu, sformułowaną w art. 24 ust. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywiście w ujęciu tego przepisu naruszenie uprawnienia z istoty projektu planu ma charakter potencjalny. Ustalenia zawarte w projekcie planu wprowadzające przeznaczenie nieruchomości zainteresowanego właściciela odmienne od jego oczekiwań prowadzą do zawężenia prawa własności i nie ma tu znaczenia, że sam ustawodawca wprowadził taką możliwość. Okoliczność ta może być natomiast podnoszona (łącznie z wykazaniem braku nadużycia władztwa planistycznego) w ramach uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutu. Jest zaś bez wpływu na samą kwalifikację środka jako zarzutu. Wadliwe zakwalifikowanie środka wniesionego przez skarżącego jako protestu podczas gdy był on w istocie zarzutem spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku. W ocenie Sądu zanegowania w niniejszej sprawie wymagała też konstrukcja, zaskarżonej w terminie 30 dni od jej podjęcia uchwały rady gminy. Zarzut jest bowiem indywidualnym środkiem kwestionowania ustaleń projektu planu i ustosunkowująca się do niego uchwała rady gminy musi mieć zatem charakter indywidualnego rozstrzygnięcia. Tymczasem zaskarżona uchwała (poza załącznikiem) nie operuje nawet nazwiskami osób wnoszących zarzut a jej uzasadnienie jest zbiorem ogólników i odesłań, powodujących jej nieczytelność i wątpliwości czy właściwie nawet odczytano oczekiwania wnoszącego zarzut. Co do działek nr [...], [...] we wsi K. M. T. nie domagał się np. ich przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową, czy budownictwo, a pod sport rekreację i zabudowę towarzyszącą. O zabudowie mieszkaniowej i budownictwie wspomina natomiast część ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Niezależnie od nie dającego się zaakceptować (przy najbardziej nawet liberalnej wykładni art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) uzasadnienia faktycznego zaskarżonej uchwały zauważyć należy, iż zaskarżona uchwała pozbawiona jest w istocie wymaganego też uzasadnienia prawnego. Trudno za takie uznać powołanie się tylko w samej uchwale na art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym tj. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz.1591 ze zm.) i art. 23 ust. 3 powołanej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niekonsekwencja Rady Gminy w C. w niniejszej sprawie polega na tym, iż choć zdecydowała się ona na uzasadnienie swej uchwały (element postępowania przy odrzuceniu zarzutu) to odmówiła jednocześnie jej doręczenia skarżącemu i kwestionuje (niezasadnie) prawo zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 147 § 1, art. 152, 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) która w niniejszej sprawie ma zastosowanie ( z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Dla porządku dodać wypada na marginesie iż wpływu na ocenę zaskarżonej uchwały (a w szczególności jej uzasadnienia) nie mogły mieć wywody odpowiedzi na skargę skoro nie stanowią one przecież części zaskarżonego aktu nie mogą sanować w żadnym zakresie jego wadliwości.