IV SA 5166/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski ( spr.), Sędziowie (NSA, As. WSA Andrzej Gliniecki, Bogusław Cieśla, Protokolant Marcin Gruszczyński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2004 r. sprawy ze skarg K.W. oraz K. i J. S. na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 1998 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K.W. oraz K.S. i J.S. kwotę po 200 zł (dwieście) dla każdego tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 7/IV SA 5165-5167/03 Uzasadnienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 1994 r. Nr [...] udzielającą J. Ś. pozwolenia na budowę Hali [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ wojewódzki "wykazał jako uchybienia (...) brak uzgodnienia inwestycji z Państwową Inspekcją Sanitarną oraz brak uzgodnienia projektu pod względem zachowania wymogów przeciwpożarowych" i ocenił ją jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co dało podstawę do wzruszenia w/w decyzji Wójta Gminy [...] w nadzwyczajnym trybie postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił zdania organu I instancji i stwierdził, że "braku uzgodnienia projektu inwestycji z Państwową Inspekcją Sanitarną oraz pod względem zachowania wymogów przeciwpożarowych nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa. Wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 1998 r. K. W. oraz K. i J. S. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wnieśli m.in. o "likwidację [...] w K. (...) jako zakładu wybudowanego i rozpoczynającego produkcję bez pozwolenia na budowę i bez odbioru technicznego". Nadto wskazali, iż zaskarżona decyzja "została wydana z naruszeniem prawa co stwierdza Urząd Wojewódzki w [...] jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie – brak jest uzgodnień inwestycji z terenową Stacją Sanitarno Epidemiologiczną oraz brak uzgodnienia projektu pod względem wymogów przeciwpożarowych". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu nie będąc związany granicami skargi. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 80 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej prowadzące postępowanie "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy". Również z art. 77 § 1 kpa wypływa dla organów obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności (zob. wyrok NSA z 20 lutego 1986 r., SA/Ka 775/85, niepublikowany). Zaś ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 1981 r., SA/Wr 87/81, ONSA 1981, nr 2 poz. 80). Ponadto wskazuje się, iż "Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, (...). Chodzi zatem także o wytłumaczenie się, dlaczego organ administracyjny dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy". (zob. wyrok NSA z 15 lutego 1984 r., SA/Po 1122/83, GAP 1986, nr 4, s. 45). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Organ odwoławczy uchylił się od obowiązku przedstawienia własnej oceny materiału dowodowego i nie wskazał, dlaczego jego zdaniem należało uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie prowadzone przed tym organem. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia więc wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie rozważenia wymagają również kwestie: istoty nadzwyczajnego trybu weryfikacji rozstrzygnięć ostatecznych jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji oraz zagadnienie "bezprzedmiotowości postępowania" jako przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Jakkolwiek Sąd podziela argumentację organu odwoławczego w kwestii rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. i argumentację, iż "braku uzgodnienia projektu inwestycji z Państwową Inspekcją Sanitarną oraz pod względem zachowania wymogów przeciwpożarowych nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa", to Sąd nie może uznać rozstrzygnięcia organu odwoławczego, uchylającego decyzję i umarzającego postępowanie przed organem I instancji za prawidłowe. Postępowanie nieważnościowe jest samodzielnym postępowaniem, którego przedmiotem jest ustalenie, czy określona decyzja jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu tym organ działa jako organ kasacyjny i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, lecz orzeka wyłącznie w kwestii obowiązywania zaskarżonej decyzji. Jest to instytucja szczególna, godząca w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki stwierdzającej nieważność musi być oczywiste i oczywistość tą właściwy organ ma obowiązek wykazać (por. wyrok NSA z 22 października 1999 r., I SA 8/98, LEX nr 47276). Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 2 kpa, stwierdzenie nieważności takiej decyzji może więc nastąpić tylko w przypadkach wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 1998 r. II SA 171/98, LEX nr 41757). W zależności od wyniku przeprowadzonej analizy organ stwierdza nieważność kontrolowanego aktu administracyjnego lub odmawia stwierdzenia jego nieważności. Ponadto Sąd zwraca uwagę na to, że "Niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu (...) nie stanowi rażącego naruszenia prawa (...), lecz jedynie może uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.)" (zob. wyrok NSA z 29 grudnia 1986 r., II SA 1035/86, ONSA 1986, nr 2, poz. 72). System nadzwyczajnych trybów weryfikacji rozstrzygnięć ostatecznych zawarty w kpa oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności. Oznacza to, że każdy z trybów ma na celu usunięcie tylko określonego typu wadliwości decyzji – ma odrębny przedmiot postępowania i nie może być traktowany zamiennie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż "okoliczności wskazane w art. 145 k.p.a., a więc naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji" (zob. wyrok NSA z 29 marca 1988 r., I SA 636/87, ONSA 1988, nr 1 poz. 45). Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 grudnia 1993 r. III ARN 50/93 stwierdził, że "przyczyny wznowienia postępowania nie mogą być przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji" (nie publikowany). Bardzo istotną kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie "bezprzedmiotowości postępowania" jako przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach wyjaśnił kwestię "bezprzedmiotowości postępowania" jako podstawy umorzenia postępowania administracyjnego. W świetle tego orzecznictwa należy stwierdzić, iż bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany wydać rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25). Podkreśla się również, że o przesłance bezprzedmiotowości można mówić w sytuacji gdy brak jest podstaw prawnych do "merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania" Nadto bezprzedmiotowość postępowania określona została jako "brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty" (zob. wyrok NSA z 24.04.2003 r. III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25; por. także wyrok NSA z 9.03.2000 IV SA 12/98, LEX nr 77609). Postępowanie administracyjne staje się bowiem bezprzedmiotowe, gdy sprawa która miała być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku prowadzonego postępowania" (wyrok NSA z 13 lutego 2001 r., I SA 2032/99, LEX nr 75519). Przyjąć należy także, że umorzenie postępowania powinno być traktowane jako "środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy" (wyrok NSA z 9.09.1998 IV SA 1634/96, LEX nr 43795). W niniejszej sprawie nie można powiedzieć, iż "brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy". W omawianym przypadku organ odwoławczy był władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć , czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 kpa, a więc w konsekwencji mógł albo utrzymać w mocy decyzję organu wojewódzkiego albo uchylić tę decyzję i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Nie był natomiast uprawniony do umorzenia postępowania organu I instancji. Zaznaczyć również należy, że "istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji" (zob. wyrok NSA z 9 października 1992 r., V SA 137/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 22). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż "Decyzja organu odwoławczego, uchylająca (...) decyzję organu pierwszej instancji z powodu odmiennych ustaleń albo oceny stanu faktycznego sprawy, uchybia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., jeżeli jej uzasadnienie nie wskazuje przyczyn i dowodów, dla których należało zakwestionować stan faktyczny ustalony w postępowaniu pierwszej instancji i przyjąć odmienne ustalenia w tym zakresie jako podstawę rozstrzygnięcia odwoławczego. (zob. wyrok NSA z 13 czerwca 1986 r., SA/Wr 259/86, GAP 1987, nr 5, s. 43). Wykazana wadliwość zaskarżonej decyzji powoduje, że nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270) należało orzec jak w sentencji wyroku.