IV SA 5226/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Sędziowie NSA Halina Kuśmirek (spr), As. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Anna Kuklińska, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M.A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] września 2002r. II. stwierdza nieważność postanowienia Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. o wznowienie postepowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Gminy [...], decyzją nr [...] z dnia [...] września 2002 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i § 2 kpa oraz porozumienia zawartego pomiędzy Starostą Powiatu [...] a Zarządem Gminy [...] stwierdził, że: - decyzja nr [...] z dnia [...].06.1994 r. zezwalająca S. W. i M. K. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W., została wydana z naruszeniem prawa lecz z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 decyzja ta nie została uchylona; - odmówił uchylenia dwóch decyzji nr [...] z dnia [...].01.1997 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [...] na rzecz K. W. i M.K. oraz nr [...] z dnia [...].02.1997 r. zmieniającej decyzję nr [...] poprzez wykreślenie z tej decyzji M. K. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ administracyjny podniósł, iż wydając decyzję nr [...] Urząd Dzielnicy Gminy [...] nie wiedział, iż M.K. zmarła. Okoliczności te zgłoszone w piśmie S.W. w dniu [...].08.1994 r. nie zostały objęte żadnym postępowaniem i należało uznać jako nieznane w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zaistniała jednak okoliczność określona w art. 146 § 1 kpa, nie pozwalająca na uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Natomiast skarżącemu M. K. znany był fakt wydania decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę, ponieważ zamieszkuje na terenie tej posesji i był świadkiem rozpoczęcia robót budowlanych. W postępowaniach zakończonych trzema powyższymi decyzjami M.K. nie posiadał przymiotu strony. Tytuł prawny uzyskał w dniu [...].11.2000 r. – stwierdzenie praw do spadku po M.K. Uzyskane prawo do nieruchomości w 2000 r. nie może skutkować uchyleniem decyzji ostatecznych w trybie art. 151 § 1 ust. 2 kpa. Decyzja nr [...], skierowana do M.K., została odebrana przez żonę M. K. – E. K. w dniu 29.01.1997 r. Pokwitowała ona również w imieniu męża odbiór decyzji nr [...], którą otrzymał do wiadomości M.K. W odwołaniu od tej decyzji M. K. podniósł, iż przedmiotem postępowania wznowieniowego może być wyłącznie decyzja nr [...] z dnia [...].02.1997 r., gdyż poprzednie decyzje nie funkcjonują w obrocie prawnym. Otwarcie spadku następuje automatycznie z chwilą śmierci spadkodawcy. Zmiana wiec decyzji nr [...] w trybie art. 155 kpa mogła zostać dokonana ze zgodą wszystkich spadkobierców. Bezzasadny jest więc zarzut, iż odwołujący nie był stroną w sprawach zakończonych decyzjami nr [...] i [...]. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powtórzył on w zasadzie argumentację podniesioną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Ponadto powołał się na art. 148 kpa, określający miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, którego M.K. nie dopełnił, składając wniosek po upływie 4 lat od powrotu z zagranicy. Skargę na tą decyzję złożył M. K., podnosząc ponownie, iż decyzje nr [...] i [...] nie funkcjonują w obrocie prawnym. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu, iż te decyzje nie mogą być przedmiotem postępowania wznowieniowego. Skoro zaś w decyzji powołano się na upływ terminu określonego w art. 148 kpa to winna być wydana decyzja o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Postępowanie odwoławcze naruszyło przepisy art. 107, art. 7, art. 77 i art. 80kpa. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji nie ma umocowania w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z odmiennych przyczyn aniżeli podniesione w skardze. Przede wszystkim podnieść należy, iż Sąd administracyjny kontrolując zaskarżone decyzje wydane w postępowaniu wznowieniowym, nie miał uprawnień do oceny zgodności z prawem kwestionowanych decyzji zapadłych w postępowaniu zwykłym, dotyczących pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...]. Decyzje zapadłe we wznowionym postępowaniu nie dotyczyły bowiem rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, lecz jedynie kwestii proceduralnych związanych z prowadzonym postępowaniem nadzwyczajnym. Natomiast zdaniem Sądu, przeprowadzone postępowanie wznowieniowe zawiera tak rażące nieprawidłowości, iż muszą one skutkować stwierdzeniem nieważności wszystkich orzeczeń wydanych w postępowaniu wznowieniowym. Przypomnieć należy, iż postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch faz. Pierwsza faza polega na formalnym zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 kpa i czy został zachowany termin do złożenia wniosku oraz czy nie występują przesłanki negatywne przedmiotowe dla wznowienia postępowania. Niespełnienie wymogów formalnych winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 kpa. Wypełnienie zaś wymogów formalnych powoduje wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i drugą fazę postępowania wznowieniowego, m.in. weryfikację twierdzeń wnioskodawcy co do istnienia przesłanek z art. 145 § 1 kpa i w zależności od oceny wydanie decyzji w oparciu o art. 151 kpa. W niniejszej sprawie organ administracyjny po wpłynięciu wniosku M. K. w ogóle pominął pierwszą fazę postępowania wznowieniowego i nie zbadał złożonego wniosku o wznowieniu postępowania pod względem formalnym. Szereg dalszych nieprawidłowości stanowi następstwo błędu popełnionego w tej fazie postępowania. Organ wydal postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego trzema decyzjami ostatecznymi mimo, iż wniosek Mariana Korytek dotyczył jedynie postępowania zakończonego tylko jedną ostateczną decyzją. Co prawda stosownie do art. 147 kpa postępowanie można wznowić na wniosek strony bądź z urzędu. Jednakże przy przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa postępowanie może być wznowione jedynie na wniosek strony. Postanowienie Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...].04.2001 r., którym (z błędami co do numeru i daty jednej decyzji) wznowiono postępowanie zakończone trzema ostatecznymi decyzjami nr [...] z dnia [...].06.1994 r., nr [...] z dnia [...].01.1997 r. i nr [...] z dnia [...].02.1997 r. powołując się na przepis art. 145 § 1 ust. 4 i 5 kpa, nie podało w jakiej części postępowanie wszczęto z urzędu. Ma to istotne znaczenie dla oceny terminowości wniosku o wznowienie zgłoszonego przez stronę. Przy bezspornym wniosku skarżącego dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego tylko jedną decyzją nr [...] z dnia [...].02.1997 r., należałoby przypuszczać, iż wszczęto z urzędu postępowanie zakończone decyzjami nr [...] i nr [...]. Zaprzecza temu jednak treść decyzji nr [...] z dnia [...].09.2002 r. Burmistrza Gminy [...], gdzie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa organ odniósł jedynie do decyzji nr [...]. Motywy zawarte w decyzjach wydanych w postępowaniu wznowieniowym przez organy obu instancji wskazują, iż przy pozostałych dwóch decyzjach skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a więc w tej części postępowanie wszczęto na wniosek. Brak wniosku skarżącego odnośnie postępowania zakończonego decyzją nr [...] czyni w takiej sytuacji rażąco sprzeczne z przepisami prawa – art. 147 kpa – postępowanie wznowieniowe w części odnoszącej się do tej decyzji. Choć Sąd administracyjny podziela pogląd organu, iż wniosek skarżącego złożony został po upływie terminu z art. 148 kpa, to zbadanie tej kwestii winno nastąpić przed wydaniem postanowienia o wznowieniu i może jedynie odnosić się do postępowania zgłoszonego we wniosku. Po wszczęciu postępowania wznowieniowego z urzędu badanie terminowości wniosku jest bezprzedmiotowe. Kontrowersyjny jest pogląd organów administracyjnych, iż postanowienie o nabyciu przez skarżącego spadku po zmarłej M.K. stanowi przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Choć przy merytorycznej ocenie kwestionowanych decyzji kwestia ta miałaby znaczenie dla orzekania, to w tym przypadku przedstawiony dowód stanowi w praktyce dokument formalny wskazujący na uprawnienia M.K. do udziału w sprawie w charakterze strony, jako następcy prawnego zmarłej matki. Przy czym zaznaczyć należy, iż uprawnienie to zgodnie z art. 924 i 925 kc służyło skarżącemu od chwili otwarcia spadku, a wiec daty śmierci M.K. Postanowienie sądu cywilnego udowodniło jedynie prawa skarżącego wynikające z dziedziczenia i nabyte z chwilą otwarcia spadku. W powyższej sytuacji Sad administracyjny uznał, iż całość postępowania wznowieniowego (tak obie decyzje jak i wydane postanowienie) dotknięte są wadą nieważności z art. 156 § pkt 2 kpa. Organ administracyjny I instancji musi więc ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzja nr [...] i ewentualnie zastanowić się nad wszczęciem z urzędu postępowań zakończonych innymi decyzjami dotyczącymi tej samej inwestycji. Przy czym działanie takie nie musi toczyć się w ramach jednego postępowania wznowieniowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego decyzje o nr [...] z dnia [...].06.1994 r. i nr [...] z dnia [...].01.1997 r. nie zostały uchylone i pozostają nadal w obiegu prawnym. Przy czym organy administracyjne winne uwzględnić, że w stosunku do wszystkich trzech kwestionowanych decyzji, już w dacie wydawania decyzji w postępowaniu wznowieniowym przed organem I instancji upłynął 5-letni termin określony w art. 146 § 1 kpa. Termin 5-letni bowiem liczy się od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronom postępowania do dnia wydania orzeczenia przez organ administracyjny, a nie wszczęcia postępowania, jak sugerował skarżący. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku.