IV SA 54/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr), Sędziowie As. WSA Bogusław Cieśla,, NSA Bożena Walentynowicz, Protokolant Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 18.06.2004 na rozprawie sprawy ze skargi Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002 Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...].10.2002 r. II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. ([...]) nakazał Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w [...] Filia w [...] – właścicielowi jeziora W. – doprowadzić do właściwego stanu technicznego pomostu zlokalizowanego na jeziorze W. (działka nr ew. [...], obręb [...]), przylegającego do działki nr ew. [...], przy Ośrodku Wypoczynkowym [...] w Miejscowości M. k. P. Pismem z dnia 04.07.2002 r. adresat w/w decyzji złożył do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem skarżącej, z dniem wejścia w życie (01.01.2002r.) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, na mocy art. 217 tej ustawy, wody stanowiące własność Skarbu Państwa oraz grunty pokryte tymi wodami przechodzą w trwały zarząd jednostek tam wymienionych. W związku z tym Agencja własności Rolnej skarbu Państwa, nie może być stroną w tym postępowaniu i adresatem decyzji administracyjnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu w/w wniosku, decyzją z dnia [...] października 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] czerwca 2002 r., a po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek skarżącej, decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. ([...]) utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Na powyższą decyzję Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w [...] Filia w [...], wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa oraz art. 217 ust. 1 i 2 Prawa wodnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), Sąd rozstrzygając w granicach sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co umożliwia poddanie sądowej kontroli zaskarżonego aktu w zakresie szerszym, niżby to wynikało ze skargi. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja, zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, wszczętym na wniosek strony, co nie powinno ograniczać kontroli organu nadzorczego kwestionowanej decyzji, tylko do przesłanek z art. 156 § 1 kpa, wskazanych przez stronę. Postępowanie nieważnościowe jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, w ramach którego podstawę do wzruszenia decyzji, stanowią najcięższe wady, jakimi może być dotknięty akt administracyjny. wszczynając postępowanie w trybie art. 157 § 2 kpa, organ powinien kwestionowaną decyzję poddać kontroli w szerokim zakresie, obejmującym wszystkie okoliczności wymienione w art. 156 § 1 kpa tak aby, nie było podstaw do ponownego wszczynania postępowania administracyjnego w tym trybie, w stosunku do tego samego aktu. W rozpoznawanej sprawie, tak się nie stało, organ nadzorczy ograniczył się wyłącznie do kontroli decyzji pod kątem zarzutu, podnoszonego we wniosku strony. Tymczasem w ocenie Sądu, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa i jako, że dotyczy naruszenia przepisów o właściwości, powinna być wzięta pod uwagę w pierwszej kolejności. W/w decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. została wydana przez organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego w oparciu o art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego, przy czym organ wydający decyzję w żaden sposób nie uzasadnił swojej właściwości w tej sprawie. Zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego, w sprawach jakich obiektów i robót budowlanych wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem pierwszej instancji, zostało to określone w art. 82 ust. 3. W tym przypadku właściwość tego organu powinna wynikać z pkt 2 art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, jednak żaden z wymienionych tam obiektów, nie może oznaczać pomostu, którego dotyczy niniejsza sprawa. Prawo budowlane z 1994 r. operuje pojęciem "budowli hydrotechnicznych" (art. 2 ust. 2 pkt 2, art. 3 pkt 3) nie precyzując tego określenia. Co należy rozumieć pod pojęciem "budowli hydrotechnicznej" zostało przykładowo wymienione w § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 20 grudnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r., nr 21, poz. 111), jednak zgodnie z postanowieniem zawartym we wstępie tego przepisu, rozumienie pojęć wymienionych tam, odnosi się (ma zastosowanie) tylko do rozporządzenia. Tak więc rozumienie pojęć określonych w/w rozporządzeniu, może mieć przy dokonywaniu wykładni przepisów Prawa budowlanego, jedynie zastosowanie posiłkowe – ograniczone, gdyż w zakresie art. 3 Prawa budowlanego (słowniczek), ustawodawca nie przewidział żadnych delegacji – szczegółowych upoważnień do wydania rozporządzeń. Omawiane rozporządzenie zostało zaś wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Wydaje się, że metodologicznie bardziej poprawne byłoby korzystanie w tym zakresie z przepisów (pojęć) prawa wodnego w oparciu o przepis art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Pojęcie "budowli hydrotechnicznej" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, na co również wskazuje rozumienie tego pojęcia w § 4 pkt 1 w/w rozporządzenia, jest określeniem szerokim wskazującym na pewną kategorię obiektów, budowli związanych swym usytuowaniem i wykorzystaniem z wodami, których rodzaje i podziały zostały określone w art. 6 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. Pewnej gradacji (hierarchizacji) pojęcia "budowli hydrotechnicznej" ustawodawca dokonał w przepisach art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym pierwszym przesądzając o tym, że obiekty budowlane tam wymienione nie wymagają pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Natomiast z brzmienia art. 82 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że tylko sprawy niektórych "budowli hydrotechnicznych" tam wymienionych, należą do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji, inne zaś "budowle hydrotechniczne" (nie wymienione w art. 82 ust. 3 pkt 2), należą do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego zgodnie z art. 83 ust. 1. Brak jakichkolwiek racjonalnych przesłanek, aby można było pomost przyporządkować któremuś z pojęć zawartych w art. 82 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego. Gdyby pomost miał być zaliczony do "innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi", to do tej samej kategorii tak szeroko rozumianej, należałoby zaliczyć wszystkie obiekty rozumiane pod pojęciem "budowli hydrotechnicznych", tylko wówczas nie miał by sensu podział kompetencji pomiędzy organy nadzoru budowlanego szczebla powiatowego i wojewódzkiego, dokonany w art. 83 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, byłby zbędny. Tymczasem dokonując wykładni przepisów prawnych, należy tak jej dokonywać, aby żaden z przepisów zawartych w danym akcie prawnym, nie okazał się zbędnym, niepotrzebnym. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie, organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej instancji był powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, a nie wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego i z tego powodu decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, czego nie dostrzegł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Z powyższych względów staje się zbędnym rozważenie kwestii, którymi się zajął organ nadzorczy w zaskarżonej decyzji i w decyzji utrzymanej nią w mocy, skoro i tak decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.