IV SA 589/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Aldona Kieler-Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 października 2004 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji skargę oddala Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 1997 r. nr [...] udzielił P.B. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części poddasza budynku mieszkalnego, wielorodzinnego na lokal mieszkalny w C[...] przy ul. [...]. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku M. i D. P., decyzją z dnia [...] września 2002 r. nr [...], stwierdził nieważność powyższej decyzji z dnia [...] września 1997 r. Zdaniem organu administracyjnego, kwestionowana decyzja obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stosownie bowiem do art. 32 ust. 4 pkt2 prawa budowlanego z 1994 roku, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgody na budowę nie wyraziła zaś współwłaścicielka nieruchomości M. P., a jedynie jej mąż D.P. Dlatego organ uznał, iż kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P.B., zarzucając je rażącą obrazę prawa, w szczególności art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Inwestor uznał, iż dopełnił wszystkich wymogów występując do wszystkich właścicieli nieruchomości o wyrażenie zgody na budowę. Zgodnie z zaleceniem Urzędu Miasta z dnia 20.10.1994 r. wymagana była jedynie zgoda D. P. Fakt wyrażenia zgody przez męża, znany był M.P. już od dnia 19.09.1997 r. Nie wystąpiła ona wówczas o wznowienie postępowania. Ponadto w dniu 09.08.2001 r. wyraziła zgodę inwestorowi na zmianę elewacji budynku. Stwierdzone przez organ naruszenie mogłoby uzasadniać jedynie wniosek o wznowienie postępowania. Nie może natomiast stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem odwołującego, nie można zaakceptować praktyki, że uchybienie terminów z art. 148 § 1 kpa pozwala na dochodzenie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i to na tych samych podstawach faktycznych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, iż analiza art. 71 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego pozwala stwierdzić, iż zmiana sposobu użytkowania wymaga przedstawienia przez inwestora zgody na budowę przez wszystkich współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych danej nieruchomości. Istnienie zgody na budowę przez współwłaściciela D.P. w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04.10.2001 r. sygn. akt II SA/Gd 2101/98 również może budzić wątpliwości. Zgoda jednego małżonka na budowę jako przekraczająca zakres zwykłego zarządu rzeczą, nie może zastąpić zgody współmałżonka. Zgoda M.P. wyrażona w dniu 09.08.2001 r. dotyczyła ściśle określonych czynności zmiany w elewacji budynku. Skargę na powyższą decyzję złożył P.B., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 107 § 1 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 i 8 kpa. W uzasadnieniu skargi powołana została argumentacja podniesiona w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto zaskarżona decyzja posiada wadę wynikającą z braku powołania podstawy prawnej nieważności, jak również nie ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Skarżący nie kwestionuje braku pisemnej zgody na budowę M.P., ale jego zdaniem organy obu instancji nie wykazały by brak ten stanowił kwalifikowane naruszenie prawa z art. 156 kpa. Naruszenie prawa materialnego nie jest samoistną przesłanką uzasadniającą stwierdzenie nieważności. Naruszenie prawa M.P. należy rozważyć "w aspekcie jej prawa jako strony do udziału w postępowaniu, zakończonym decyzją Burmistrza Miasta [...] w 1994 roku, w którym to postępowaniu mogłaby realizować swoje prawa wynikające w niniejszej sprawie z art. 32 ust. 4 prawa budowlanego". W takiej sytuacji zastosowanie znajduje instytucja wznowienia postępowania. M.P. znała doskonale sytuację i posiadała informację o toczącym się postępowaniu. Trudno obronić pogląd, że nie brała ona udziału w postępowaniu bez własnej winy. W następstwie decyzji zezwalającej na przebudowę strychu inwestor będący w dobrej wierze, poniósł wysokie koszty adaptacyjne. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna Art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) stanowiący podstawę prawną kwestionowanej decyzji, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania - [...].09.1997 r., nakazywał by przy wydawaniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stosować odpowiednio art. 32 ustawy. W świetle tego przepisu pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu może być wydane tylko wówczas, gdy zostały spełnione warunki określone w art. 32 prawa budowlanego, w tym m.in. inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku istnienia współwłasności nieruchomości konieczna jest zgoda na budowę wszystkich współwłaścicieli, gdyż tylko taka zgoda wskazuje, iż współwłaściciele stosownie do art. 199 kodeksu cywilnego zadecydowali o takim wykorzystaniu wspólnej nieruchomości. Do akt sprawy załączony został wypis z aktu notarialnego z dnia [...].01.1994 r. repertorium [...] numer [...] na mocy którego D.P. i M. P. nabyli lokal nr [...] (ustanowiona odrębna własność lokalu) w budynku przy ul. [...] w C. wraz z udziałem wynoszącym 1/8 w częściach wspólnych budynku i urządzeń nie służących wyłącznie właścicielom poszczególnych lokali a nadto 1/8 części gruntu pod budynkiem (użytkowanie wieczyste). Byli więc oni współwłaścicielami poddasza budynku, którego adaptacja na lokal mieszkalny została objęta kwestionowaną decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].09.1997 r. Decyzja udzielająca pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części poddasza budynku mieszkalnego na lokal mieszkalny obejmowała wykonanie niezbędnych robót budowlanych – zgodnie z załączoną do decyzji dokumentacją projektową. Inwestor chcąc wykonać niezbędne roboty budowlane zaprojektowane w załączniku do wydanego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania poddasza budynku, musiał dysponować zgodą wszystkich współwłaścicieli tej części obiektu na takie wykorzystanie pomieszczeń poddasza i związane z tym prace budowlane. Zgody takiej bezspornie nie wyraziła M. P. Zgodnie z literaturą i orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgoda właściciela lub współwłaściciela nieruchomości wymagana od inwestora wykazująca jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi być zgodą wyraźną. Argumenty więc zawarte w skardze, jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji dotyczące pełnej informacji M. P. o prowadzonej inwestycji nie mają znaczenia w sprawie. Obowiązek uzyskania zgody na budowę od współwłaściciela obarcza inwestora i należy uznać, iż inwestor składając wniosek o wydanie decyzji, zgodą wszystkich współwłaścicieli nie dysponował. Stosownie do art. 36kro oboje małżonkowie są obowiązani współdziałać w zarządzie majątkiem wspólnym. Do dokonania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda drugiego małżonka wyrażona w formie wymaganej dla danej czynności prawnej. W świetle przyjętej przez Sąd Najwyższy wykładni art. 36 § 2 kro uszczuplenie majątku wspólnego w następstwie działań tylko jednego z małżonków, nie może być uznane za czynność zwykłego zarządu. Stąd wymagane było uzyskanie zgody na budowę również od M. P. Tym bardziej, iż była ona współwłaścicielką nieruchomości już od 1994 roku. Pogląd powyższy obecnego składu Sądu administracyjnego jest w tej kwestii w pełni zgodny ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w wyroku z dnia 04.10.2001 r. sygn. akt II SA/Gd 2101/98. Co prawda wyrok ten wydany został w sprawie dotyczącej postępowania wznowieniowego zakończonego decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].09.1997 r., a więc prowadzonego w odrębnym postępowaniu administracyjnym, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w nim ocenę prawną decyzji z dnia [...].09.1997 r., uznając iż zaistniałe w niej wady wymagały wydania odmiennego w swej istocie rozstrzygnięcia, aniżeli zapadło w tej sprawie. W powyższym wyroku Sąd wskazał również, iż zgoda D.P. wyrażona 3 lata przed uzyskaniem decyzji o zmianie pozwolenia na użytkowanie winna obligować organy do jej potwierdzenia. W aktach sprawy brak jest dokumentacji wskazującej na kontynuowanie przez organy administracyjne postępowania wznowieniowego po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zgody jednego ze współwłaścicieli nieruchomości na prowadzenie przez inwestora prac budowlanych, prawidłowo organy administracyjne uznały za niespełnienie wymogu art. 32 prawa budowlanego z 1994 roku, w postaci konieczności wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Utrwalone w tej kwestii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego tak pod rządami prawa budowlanego z 1974 r., jak i obecnej ustawy z 1994 roku uznaje, iż brak wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowi rażące naruszenie przepisów ustawy, które wymagają od inwestora spełnienia tego kryterium (wyroki NSA – IV SA 1092/00 z dnia 27.02.2002 r.; IV SA 2045/01 z dnia 18.03.2003 r.; IV SA 779/97 z dnia 23.02.1998 r., IV SA 700/01 z dnia 04.12.2002 r.). Wbrew twierdzeniom skargi, najczęstszą przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest kwalifikowane naruszenie przepisów prawa materialnego. Dla kwestii uznania takiej wady rozstrzygnięcia, nie mają znaczenia kwestie słuszności, czy sprawiedliwości społecznej – podniesione w skardze. Decyzja odwoławcza nie wymienia co prawda art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jednakże powołuje się na rażące naruszenie prawa, będące podstawą wymienioną w tym przepisie. Ponadto decyzja odwoławcza utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, w której wyraźnie przesłanka stwierdzenia nieważności została wymieniona. Zarzut skargi odnośnie nieprawidłowego uznania przesłanki wznowieniowej – braku udziału M. P. w postępowaniu administracyjnym, jako podstawę stwierdzenia nieważności, jest niezasadny. W postępowaniu "nieważnościowym" nie była rozpatrywana sprawa braku udziału M. P. w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, stanowiąca przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Była rozpatrywana sprawa braku jej zgody jako współwłaścicielki nieruchomości oceniona w kontekście niespełnienia przez inwestora wymogów wynikających z ustawy prawo budowlane z 1994 roku. Brak udziału stron w postępowaniu administracyjnym stanowi odmienną przesłankę od kwestii zgody współwłaściciela na projektowaną budowę. Z powyższych względów Sąd administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.