IV SA 66/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Zofia Flasińska, Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Sylwia Czesnkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] września 2002 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dn. [...] lipca 2000 r. (znak: [...]), ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w L. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że działka o nr ew. [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 6,8 ha zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta L. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...]V.1994 r., obowiązującego w dniu wydania decyzji nr [...] z dn. [...] lipca 2000 r. , położona jest w obszarach oznaczonych symbolami [...] (0,8 ha), określonym jako teren zabudowy mieszkaniowej, oraz [...] (6 ha), określonym jako teren przemysłowy . Ustalenia planu dla obszaru D 4-8/P były następujące: zakład [...]; zakłady [...]( [...]Przedsiębiorstwo[...]) adaptuje się tylko do czasu wyczerpania aktualnie eksploatowanego wyrobiska, nie przewiduje się przedłużenia lokalizacji. Zgodnie z art. 46 a ust. 1 pkt.1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A ponieważ w części znajdującej się na obszarze określonym jako "zakład [...]", w dacie wydania badanej decyzji nie była możliwa realizacja inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zdaniem SKO istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem zawiera ona wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa ( art. 156 § 1 pkt 7 kpa). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent Miasta L. wniósł o : 1) uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dn. [...].09.2002 r., 2) stwierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...].07.2000 r. została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa) W uzasadnieniu wniosku Prezydent podniósł, że SKO nie wzięło pod uwagę istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy takich jak: 1) decyzją nr [...] Prezydenta Miasta L. z dn. [...].01.2001 r. wydaną w oparciu o skarżoną decyzję nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatwierdzono projekt budynku i zezwolono inwestorowi na jego budowę, 2) Prezydent Miasta L. decyzją nr [...] z dn. [...].01.2002 r. zezwolił na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, 3) w budynku powstało 56 lokali mieszkalnych, z których 42 zostało sprzedanych, 4) decyzją nr [...] z dnia [...].10.2001 r. Prezydent Miasta L. zatwierdził projekt i zezwolił na budowę parkingów, drogi i chodników 5) decyzją nr [...] z dn. [...].01.2002 r. Prezydent zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dwóch kolejnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W ocenie skarżącego SKO powinno wziąć pod uwagę intencję inwestora i osób trzecich, które nabyły i zasiedliły wybudowane lokale mieszkalne. Wyeliminowanie bowiem decyzji o warunkach zabudowy grozi rozbiórkami wybudowanych obiektów. Stwierdzenie jedynie, że decyzja Prezydenta Miasta L. została wydana z naruszeniem prawa, byłoby zgodne z zasadami sprawiedliwości i utrzymaniem ochrony interesów "podmiotów działających w dobrej wierze". Nie jest w tym wypadku konieczne sięganie do tak radykalnego środka prawnego jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dn. [...]11.2002 r. ( [...]) stwierdziło niedopuszczalność złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezydenta Miasta L.. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ administracyjny właściwy do wydania decyzji nie jest stroną uprawnioną do wnoszenia środków zaskarżenia. Organ taki nie jest bowiem stroną w rozumieniu art. 28 kpa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Miejska L. reprezentowana przez Prezydenta Miasta wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wskazując, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podpisany przez wiceprezydenta nie pochodził od organu administracji państwowej, lecz od Gminy Miejskiej L.. Gmina L. ma zaś interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania działki o nr ewid. [...] w obrębie [...], gdyż jest właścicielem działek sąsiednich o nr ewid. [...], [...], [...] z obrębu [...]. Ponadto w razie utrzymania w mocy decyzji SKO z dn.[...].09.2002r. Gmina L. mogłaby ponosić negatywne skutki finansowe stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. (art. 160 § 3 kpa). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o odrzucenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając zatem skargę wniesioną przez Gminę Miejską L. do NSA uznał, że skarga ta jest bezzasadna. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego prezentowany jest pogląd, iż stroną postępowania administracyjnego nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych. Szczególnie dobitnie pogląd ten został zaakcentowany w postanowieniu NSA z dnia 04.02.1999r., sygn. akt IV SA 65/97. Stwierdzono w nim, że organ, który wydał w sprawie decyzje, nie jest i nie może w tej samej sprawie być stroną postępowania. W ocenie składu orzekającego wyrażony w wyżej cytowanym postanowieniu NSA pogląd w pełni znajduje oparcie w obowiązujących przepisach. Przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przewidziały dla wójtów (burmistrzów i prezydentów miast) podwójną rolę – z jednej strony są to organy administracji wydające rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 1), a z drugiej strony osoby te są uprawnione do reprezentowania gminy na zewnątrz (art. 31). Jako organ administracji wydający decyzje w indywidualnej sprawie wójt (odpowiednio burmistrz i prezydent miasta na mocy art. 11 a ust. 3) nie może skutecznie występować jako strona w postępowaniu z zakresu administracji publicznej. Może natomiast w postępowaniu występować gmina, o ile zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego (vide wyrok NSA z dnia 21.08.1998r. IV SA 1676/96, wyrok NSA z dn. 31.01.1995r. II SA 1625/94, wyrok NSA z dn. 27.05.1992r. IV SA 333/92) i wówczas wójt reprezentuje gminę podejmując w jej imieniu stosowne czynności i składając oświadczenia woli. Wyjaśnienia pojęcia interesu prawnego należy oczywiście poszukiwać w wykładni do art. 28 kpa, zgodnie z którym to przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Interes prawny powinien być zaś rozumiany jako zobiektywizowana i realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze własnym, zindywidualizowanym i skonkretyzowanym. Ponadto musi on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ jest władny wydać decyzję ( vide wyrok NSA z dn. 26.10.1999r. IV SA 1693/97). Wobec powyższego gmina winna wykazać się istnieniem interesu prawnego w tym konkretnym wypadku. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem NSA ( przykładowo wyrok NSA z 27.06.2001 r. IV SA 1056/99; wyrok NSA z 07.03.2000 r. IV SA 364/99) właściciel nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki objętej postępowaniem ma interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tego też powodu Gmina L. została uznana za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wydanej przez Prezydenta Miasta L. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze doręczyło jej decyzję z dn. [...] września 2002 r. Tym samym Gmina była uprawniona jako strona wnieść skutecznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nade wszystko w niniejszej sprawie wymaga precyzyjnego wyjaśnienia jaki podmiot złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] września 2002 r. ([...]). Ma to bowiem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej skargi. Przy czym nie sposób podzielić zarzutów skargi, że w istocie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez Gminę reprezentowaną przez wiceprezydenta miasta, nie zaś Prezydenta jako organu administracji. Bezspornym jest, że wniosek został podpisany przez wiceprezydenta działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L.. Wywodu skargi, że Gminę L. może reprezentować prezydent lub jego zastępca jednoosobowo i wiceprezydent podpisując wniosek o ponowne rozpatrzenie, działał jednoosobowo w imieniu Gminy, skład orzekający nie może aprobować. Jak wynika z pieczęci pod treścią wniosku, wiceprezydent działał z upoważnienia prezydenta, natomiast reprezentując Gminę L. byłby uprawniony do działania samoistnego, bez potrzeby mocowania od prezydenta. Nade wszystko jednak charakter zarzutów i argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie, w ocenie składu orzekającego, wskazuje, iż skarżącym jest nie Gmina L. działająca w imieniu własnym jako właściciel sąsiednich nieruchomości, lecz Prezydent Miasta L. jako organ administracji publicznej powołujący się na interes publiczny oraz interes osób trzecich, takich jak inwestor oraz nabywcy lokali mieszkalnych. Jeżeli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składałaby Gmina, powołując się na swój interes jako właściciela sąsiednich działek, winna podnieść zarzuty wypływające bezpośrednio z jej praw właścicielskich do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Zatem poza kwestią formalną, która nie jest bez znaczenia bowiem Gmina posiada stosowne służby obsługi prawnej i nie można mówić o przypadku nieporadności, treść zarzutów podniesionych we wniosku bez wątpienia wskazuje, że skarżącym decyzję SKO był Prezydent, nie zaś Gmina. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zatem w dn. [...].11.2002 r. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezydenta Miasta L., nie naruszyło prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.