IV SA 872/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.), Asesor WSA Jakub Linkowski, Protokolant Danuta Gorzelak - Maciak, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2004 r. sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o uznaniu mienia za opuszczone I. Stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2002r. nr [...]; II. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2002 r. stwierdzającą nieważność decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w Ł. z dnia [...] grudnia 1953 r. o uznaniu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] za mienie opuszczone. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że decyzją z dnia [...] grudnia 1953 r. Terenowy Oddział Likwidacyjny w Ł., wydaną na podstawie art. 7 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), w brzmieniu ustawy z dnia 18 listopada 1948 r. o zmianie organizacji i zakresie działania urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 57, poz. 454) oraz §6 i §13 pkt 1 rozporządzenia Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 62, poz. 485) uznano, że nieruchomość położona w Ł. przy ul. [...] stanowi majątek opuszczony w rozumieniu powołanego dekretu. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, analogicznie do stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] października 2002 r., uznał, że decyzja z dnia [...] grudnia 1953 r. o uznaniu nieruchomości za majątek opuszczony została wydana wbrew oczywistemu stanowi faktycznemu, z oczywistym naruszeniem dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Organ zauważył, że zgodnie z pismem Zarządu Miejskiego w Ł. z dnia 15 listopada 1947 r. oraz wzmianką w opisie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], sporządzonym przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny, posiadanie tej nieruchomości przywrócono na rzecz małżonków Wybraniec a następnie wprowadzono ich w jej posiadanie w dniu 29 grudnia 1947 r. Akty prawne, na podstawie których wydano rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 1953 r., dopuszczały wydanie decyzji o uznaniu nieruchomości za mienie opuszczone tylko wtedy, gdy wynikało to z dokumentów lub okoliczności faktycznych, w szczególności, gdy osoby uprawnione nie zostały wprowadzone w posiadanie nieruchomości. Tym samym nie było dopuszczalne wydanie takiej decyzji jeżeli nieruchomość znajdowała się w posiadaniu właścicieli, co znajdowało potwierdzenie w aktach organu likwidacyjnego. W związku z tym organ doszedł do przekonania, że decyzja z dnia [...] grudnia 1953 r. została wydana z rażącym naruszeniem powołanych przepisów dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 23 grudnia 1948 r., w rozumieniu art. 156§1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzja z dnia [...] grudnia 1953 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156§2 k.p.a. W kontrolowanej decyzji uznano jedynie, że przedmiotowa nieruchomość stanowi majątek opuszczony, nie rozstrzygając kwestii własności nieruchomości. Rozstrzygnięcie o prawie własności podlegało bowiem ocenie sądu powszechnego dokonującego w tym zakresie wpisu w księdze wieczystej. Skoro decyzja z dnia [...] grudnia 1953 r. nie wywołała żadnych skutków co do przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości to fakt, iż została ona oddana w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym a znajdujące się na nieruchomości lokale mieszkalne sprzedane osobom trzecim nie świadczy o tym, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Ł., domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1953 r. nastąpiło mimo braku istnienia dostatecznych podstaw określonych w art. 156§1 pkt 2 k.p.a. Podniosła, że nieruchomość przy ul. [...] w Ł. cały czas znajdowała się w zarządzie organów likwidacyjnych a jej właściciele nie zostali faktycznie wprowadzeni w jej posiadanie. Ponadto według skarżącej decyzja z dnia [...] grudnia 1953 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym a lokale mieszkalne sprzedane osobom trzecim. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i dlatego niezależnie od podniesionych w niej zarzutów w pierwszej kolejności należało ocenić, czy zaskarżona decyzja została wydana przez właściwy organ. Stosownie do regulacji zawartej w art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest podstawą do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156§1 pkt 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w Ł. o uznaniu nieruchomości za mienie opuszczone. Należało w związku z tym rozważyć czy rozstrzyganie tego rodzaju sprawy należało do właściwości Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nie istniejący już Terenowy Urząd Likwidacyjny w Ł. powinno nastąpić według reguł określonych w art 157§1 k.p.a. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że w wypadku gdy kwestionowana jest decyzja innego organu niż minister (samorządowe kolegium odwoławcze), należy ustalić jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Co do zasady jaki organ jest organem wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Nie zawiera on jednak odpowiedzi na pytanie jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który aktualnie nie funkcjonuje w strukturze organów administracji publicznej, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ustalając właściwość organu należy w związku z tym odwołać się do przepisów innych ustaw. W szczególności zaś do ustaw wprowadzających reformę administracyjną w 1990 r., które dokonały podziału zadań, które dotychczas należały do terenowych organów administracji państwowej, pomiędzy administrację rządową i samorządową. W związku z tym podziałem administracja samorządowa stała się wyłącznie właściwa w sprawach, które zostały określone jako zadania własne gminy. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że jeżeli sprawa, w której orzekał terenowy organ administracji państwowej, została objęta zadaniem własnym gminy, to do wszelkich spraw objętych tym zadaniem właściwe są organy administracji samorządowej, a w związku z tym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej w takich sprawach jest organ administracji samorządowej. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Odnosząc powyższe rozważanie do rozpoznawanej sprawy podnieść należy, iż terenowe urzędy likwidacyjne były organami administracji państwowej pierwszej instancji. Do ich zakresu działania należało między innymi ustalanie, czy dany majątek jest opuszczony (§13 pkt 1 rozporządzenia Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r.). Stosownie do art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do zadań własnych gminy należy między innymi gospodarka nieruchomościami. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja niewątpliwie mieści się w pojęciu gospodarki nieruchomościami. Należy dodać, że aktualnie Gmina Ł. jest właścicielem nieruchomości, która została uznana kontrolowaną decyzją za mienie opuszczone. Powyższe prowadzi do wniosku, że organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego urzędu likwidacyjnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. W związku z tym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. W myśl art. 156§1 pkt 1 k.p.a. naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji publicznej, przy wydawaniu decyzji administracyjnej stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważność, niezależnie od trafności merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145§1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Ponadto na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku.