IV SA/Wa 10/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO) stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. G. (dalej "skarżącego") od decyzji Burmistrza Gminy B. (dalej "Burmistrza") z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego wraz z jego rozbudową z przeznaczeniem na przedszkole na działce nr ew. [...] przy ulicy [...] we wsi O., gmina B. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2010 r. SKO podniosło następujące okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołanie od decyzji Burmistrza (dalej "pierwsze odwołanie") złożyli A. i D. D. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], (dalej "decyzją kasatoryjną"), wydaną po rozpatrzeniu pierwszego odwołania SKO uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tym samym dniu do SKO wpłynęło odwołanie skarżącego od decyzji Burmistrza. Rozpatrzywszy odwołanie skarżącego, SKO stwierdziło, że jest ono niedopuszczalne. Uzasadniając powyższe SKO podniosło, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak również przedmiotowym. Wystąpienie choćby jednej z tych przesłanek powoduje konieczność wydania przez organ odwoławczy orzeczenia w trybie art.134 k.p.a. Brak możliwości wniesienia środka zaskarżenia ma bowiem miejsce wówczas, gdy tok postępowania odwoławczego sprawie, na skutek rozpoznania odwołań innych stron, został wyczerpany. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. W skardze na postanowienie SKO skarżący podniósł, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności jego odwołania, albowiem wniósł on je w ustawowym terminie czternastu dni od otrzymania decyzji Burmistrza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na postanowienie SKO na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 -zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art.134 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art.134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak podkreśla się w doktrynie postępowania administracyjnego (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz bieżący do art.134 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071). Stan prawny: 2010.12.05. komentarz LEX/el. 2010) zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. W doktrynie postępowania cywilnego przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: "1) środek odwoławczy względnie środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie, 4) musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę" (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 417). "Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, Lex nr 425381). Z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że wniesienie przez skarżącego do SKO odwołania od decyzji Burmistrza było w pełni dopuszczalne. Wszystkie wymienione powyżej warunki tej dopuszczalności zostały bowiem spełnione: po pierwsze, co do zasady decyzja organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy podlega zaskarżeniu odwołaniem do organu odwoławczego, po drugie, odwołanie skarżącego zostało wniesione w przepisanej formie, po trzecie, odwołanie to zostało wniesione w przepisanym czasie (pismo wpłynęło do organu w dniu [...] lipca 2010 r., a zatem czternastego dnia od dnia doręczenia decyzji skarżącemu), po czwarte, zostało wniesione przez osobę do tego legitymowaną. Jednocześnie przed wniesieniem odwołania skarżący nie wyczerpał przysługującego mu środka odwoławczego poprzez wniesienie odwołania wcześniejszego. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że w dacie wydawania przez SKO zaskarżonego postanowienia odwołania skarżącego nie można było już rozpoznać co do meritum, albowiem przed wpłynięciem odwołania do SKO organ ten przeprowadził postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza, wszczęte odwołaniem innych osób niż skarżący i nie mając świadomości istnienia kolejnego odwołania zakończył to postępowanie ostatecznym orzeczeniem administracyjnym (decyzją kasatoryjną). Podkreślić należy wyraźnie, że wskazana wyżej niemożność rozpatrzenia odwołania wyniknęła z przyczyn niezależnych od skarżącego, a leżących po stronie organów. W świetle wskazanych wyżej okoliczności sprawy prawidłową czynnością procesową SKO winno było być orzeczenie decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, wszczętego odwołaniem skarżącego z racji jego bezprzedmiotowości wynikającej z wydania przez SKO ostatecznego orzeczenia w sprawie, nie zaś stwierdzenie niedopuszczalności złożenia tego odwołania. W konkluzji niniejszego wątku należy zatem stwierdzić, że SKO niezasadnie zastosowało w sprawie art.134 k.p.a., albowiem nie zaszły przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu. W związku z powyższym wadliwe postanowienie SKO należało wyeliminować z obrotu prawnego. Należy jednakże podkreślić, że uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO nie prowadzi automatycznie do powtórnego otworzenia postępowania odwoławczego w sprawie w całości, ewentualnie w części dotyczącej tylko skarżącego. Postępowanie to w zakresie merytorycznej kontroli decyzji Burmistrza zostało bowiem ostatecznie zakończone przez SKO decyzją kasatoryjną, wydaną na skutek rozpoznania pierwszego odwołania, która to decyzja pozostaje w dalszym ciągu w obrocie prawnym. W świetle reguł postępowania administracyjnego niedopuszczalnym byłoby załatwienie kilku odrębnych odwołań od decyzji organu I instancji osobnymi decyzjami załatwiającymi sprawę co do meritum. Decyzja odwoławcza w takim zakresie może być tylko jedna. Ponowne otworzenie postępowania odwoławczego możliwe byłoby tylko w następstwie wyeliminowania decyzji kasatoryjnej z obrotu prawnego. Skarżący miał sposobność spowodowania takiego skutku poprzez złożenie na tę decyzję odrębnej skargi do Sądu (pomimo bowiem nierozpatrzenia tą decyzją odwołania skarżącego skarżący był stroną postępowania administracyjnego, w którym decyzja ta zapadła), z której to możliwości skarżący nie skorzystał. Zaznaczyć należy, że z formalnego punktu widzenia skarżący może rozważyć podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania decyzji kasatoryjnej w trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją (art.145 – 152 k.p.a.), powołując się na przesłanki z art.145§1 pkt 4 k.p.a. (niebranie nie z własnej winy udziału w postępowaniu) lub art.145§1 pkt 5 k.p.a. (wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję). Zaznaczyć jednakże należy, że skuteczne wszczęcie tego rodzaju postępowania uzależnione jest od zachowania terminów przewidzianych w art.148 §1 i §2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że: (§1) podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, (§2) termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z akt nie wynika, aby skarżący złożył wniosek w przedmiocie wznowienia postępowania, co oznacza, że terminy te, co najmniej w zakresie przesłanki z art.145§1 pkt 4 k.p.a. mogły już upłynąć. O ile tak się stało, zasadnym w tej sytuacji byłoby rozważenie przez skarżącego wnioskowania o przywrócenie przez SKO na zasadach ogólnych uregulowanych w art.58 – 59 k.p.a. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zauważyć jednakże należy, że wznowienie postępowania zakończonego decyzją kasatoryjną nie jest jedyną drogą, która mogłaby służyć ochronie interesów skarżącego przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Kasatoryjna decyzja SKO, podjęta bez rozpoznania odwołania skarżącego zakończyła wprawdzie z procesowego punktu widzenia w sposób ostateczny postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza, niemniej, mając na uwadze jej merytoryczny charakter, nie zakończyła definitywnie procedury w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzją tą bowiem SKO zwróciło sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w konsekwencji czego Burmistrz zobowiązany jest do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. W ramach tego postępowania skarżący będzie miał prawo domagać się od Burmistrza rozważenia argumentacji, którą zawarł w swoim odwołaniu, a do której nie odniosło się SKO. W razie nieuwzględnienia tychże racji w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, skarżącemu będzie przysługiwało ponownie prawo do wniesienia od takiej decyzji odwołania do SKO. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c oraz art.200 p.p.s.a.