IV SA/Wa 1000/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Agata Krysztofiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz r. p. J. K. prowadzącego Kancelarię Prawną [...] przy ul. [...] w W. kwotę 240 ( dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22% podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej. Wojewoda (...) decyzją z (...) lutego 1994r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z (...) listopada 1976r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego stanowiącego własność F. i K. K., położonego na terenie wsi W., Z.i Z. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - po rozpatrzeniu odwołania Z. Z.od powyższego aktu - decyzją z (...) maja 2008r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rozpoznaje organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - te organy. Z akt sprawy wynika, że przejęcie wyżej opisanej nieruchomości rolnej na rzecz Państwa nastąpiło na podstawie art. 9 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118). Zgodnie z art. 31 wyżej wymienionej ustawy, przejęcie nieruchomości następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy jako organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Właściwość naczelnika gminy przewidywał też art. 52 ust. 2 ustawa z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Ustawa to została uchylona ustawą z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, w myśl której przekazywanie gospodarstwa rolnego następowało również na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Ustawa z 14 grudnia 1982r. została zastąpiona ustawą z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z regulacją powyższej ustawy, przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następowało w drodze decyzji organu właściwego do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, następnie zaś według ustawy z 20 czerwca 1992r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przejęcie nieruchomości następowało w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Ustawa z 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego wprowadziła jedynie zmianę nazwy z Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na Agencję Nieruchomości Rolnych. Według aktualnego brzmienia art. 58 ust. 2 tejże ustawy, przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Nieruchomości Rolnych. Stosownie do art. 17 K.p.a., organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu w stosunku do organów innych niż określonej w art. 17 pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. Zdaniem organu, organem nadrzędnym wobec Agencji Nieruchomości Rolnych jest - zgodnie z regulacją ustawy z 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Wobec powyższego Wojewoda (...) nie był organem właściwym do rozpatrzenia złożonego w niniejszej sprawie wniosku. Z. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) maja 2008r., w której zwróciła się o przywrócenie gospodarstwa. Natomiast w piśmie procesowym z (...) listopada 2008r. jej pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz skierowanie sprawy do właściwego organu celem merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z (...) listopada 1976r. Zdaniem pełnomocnika skarżącej organem właściwym do rozpoznania powyższego wniosku jest samorządowe kolegium odwoławcze. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) maja 2008r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Artykuł 19 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: K.p.a.) nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek przestrzegania właściwości dotyczy także właściwości instancyjnej czyli właściwości do weryfikacji decyzji w toku instancji oraz weryfikacji w trybach nadzwyczajnych. Zasady ustalania właściwości instancyjnej reguluje art. 17 K.p.a. Jak wynika z opisanego stanu sprawy Wojewoda (...), a w następstwie odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, prowadzili postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z (...) listopada 1976r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność F. i K. K., położonego na terenie wsi W., Z. i Z. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest - w myśl art. 157 § 1 K.p.a. - organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 K.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zmienione lub zreformowane. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy ocenić według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanych decyzji. Jeśli nastąpiły zmiany w strukturze administracji publicznej, wówczas należy najpierw ustalić organ, na który przeszła w danych sprawach właściwość, a następnie określić organ wyższego stopnia. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 732, a także wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998r, sygn. akt III RN 83/98 OSNAPiUS 1999/9, poz. 293; postanowienie NSA z 2.01.2003r., sygn. akt I SA 3120/01, lex nr 81672). Podlegająca weryfikacji decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w P. z (..) listopada 1976r. została wydana na podstawie art. 9 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. nr 21, poz. 118). Zgodnie z art. 31 wyżej powołanej ustawy z 1974r., przejęcie nieruchomości następowało na mocy decyzji naczelnika gminy. Wymieniony akt prawny utracił moc z dniem 31 grudnia 1977r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. nr 32, poz. 140), ta z kolei ustawa obowiązywała do końca 1982r. i utraciła swoją moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tekst pierwotny Dz.U. nr 40, poz. 268). W myśl art. 59 ust. 3 tej ustawy, przekazywanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy te jednak przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 291, ze zm.), zaś ich kompetencje przejęły organy gmin i organy administracji rządowej. Z dniem 27 maja 1990r. weszła w życie ustawa z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 34, poz. 198, ze zm.), która art. 5 pkt 19 sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przekazała do właściwości rządowej administracji. Następnie ów art. 5 został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. nr 162, poz. 1126). Sama ustawa z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin straciła moc z dniem 1 stycznia 1991r. na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991, nr 7, poz. 24). Ustawa z dnia 20 grudnia 1990r. w art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. nr 58, poz. 280) stanowiła, że przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Rozwiązanie to zostało utrzymane w powoływanej ustawie z dnia 20 grudnia 1990r. po nowelizacjach. Ustawą z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. nr 64, poz.592), w art. 18 ust. 1 zmieniono ustawę w ten sposób, że ilekroć mowa jest o Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, należy przez to rozumieć Agencję Nieruchomości Rolnych. Organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji należy poszukiwać w zasadach ustalenia właściwości organu wyższego stopnia wobec Agencji Nieruchomości Rolnych. Według art. 17 K.p.a., organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu w stosunku do organów innych niż określone w art. 17 pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. Pod pojęciem "innych organów" należy rozumieć - zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. - inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw administracyjnych w formie decyzji. Agencja Nieruchomości Rolnych na podstawie przepisów ww ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników została powołania do wydawania decyzji o przejęciu i ustaleniu odpłatności. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2004r., nr 208, poz. 2128, ze zm.), kompetencje nadzorcze nad Agencją przysługują ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa, a w zakresie wyznaczonym przez art. 6 ust. 1 pkt 1, 2 i 7 oraz w zakresie zadań określonych w przepisach o kształtowaniu ustroju rolnego - nadzór nad Agencją sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi (postanowienie NSA z 29.11.2005r., sygn. akt I OW 226/05, publ. LEX 210243 i sygn. akt I OW 236/05, publ. LEX 196667; postanowienie z 3.04.2007r., sygn. akt I OW 119/06, LEX 324177). Tak więc organem właściwym do wszczęcia postępowania w pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z (...) listopada 1976r. winien być Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nie Wojewoda (...) (jak w sprawie), który również na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. byłby właściwy do ewentualnego rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją. Oznacza to, iż decyzja Wojewody (...) została wydana z naruszeniem właściwości, gdyż w sprawie w pierwszej instancji właściwy był minister do spraw rozwoju wsi, a nie wojewoda. Zatem słusznym było uchylenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - decyzji Wojewody (...) i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Zastosowany przez organ przepis wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi drugiej instancji na ograniczeniu się jedynie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji (wyrok NSA z 8.08.1995r., sygn. akt SA/Wr 96/95, niepubl.). Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa w tym przypadku z kryterium umorzenia postępowania, a zatem rozwiązanie to możliwe jest jedynie w przypadku, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Z przesłanką bezprzedmiotowości mamy do czynienia, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy w ogóle bądź też nie ma podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem pierwszej instancji. Do sytuacji takich zaliczyć należy także wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 1995r. (sygn. akt SA/Ł 2330-2331; niepubl.) podkreślił: "Gdy organ pierwszej instancji wydał decyzję w sprawie, w której nie jest właściwy, organ odwoławczy, uchylając tę decyzję, powinien umorzyć postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.". Powyższe dowodzi, iż Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika skarżącej, jakoby organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. było samorządowe kolegium odwoławcze. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania - na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z 15 § rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349, ze zm.) - postanowiono w punkcie 2 sentencji wyroku.