IV SA/Wa 1006/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi C. W. na uchwałę Rady Miasta i Gminy K. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Miasta i Gminy K. na rzecz skarżącego C. W. kwotę 557 złotych (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia (...) września 2007 r. C. W. wniósł zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów S. północno-zachodniego - II etap, sprzeciwiając się poszerzeniu ulicy (...) kosztem jego działki nr (...) z obrębu (...), ponieważ już w 1980 r. zabrano mu (...) m2 z tej działki dla realizacji przedsięwzięcia "Odwodnienie południowych terenów okolic M. i PGR M. - kanał J.i". Budynek mieszkalny znajduje się 6 m od drogi, dlatego już dziś odczuwana jest uciążliwość tak małej odległości od drogi, kiedy ruch uliczny nie jest jeszcze tak duży. Zaskarżoną uchwałą z dnia (...) marca 2008 r. Nr (...) Rada Miejska K. odrzuciła zarzut C. W. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że ulica (...) stanowi element projektowanego rozwiązania komunikacyjnego łączącego poprzez wiadukt nad torami kolejowymi południową i północno - zachodnią część miasta. Po obu stronach torów znajdują się wielohektarowe obszary K. i S., dla których nowe plany zagospodarowania przestrzennego wprowadzą - na wniosek mieszkańców - możliwość zabudowy mieszkaniowej. Jednym z warunków zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na budowlane jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej urbanizowanych terenów, tj. wprowadzenie nowych projektowanych ulic, bądź dostosowanie parametrów ulic istniejących do obowiązujących przepisów prawnych, a także doprowadzenie mediów infrastruktury technicznej. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ulica klasy zbiorczej winna mieć nie mniej niż 20 m szerokości. Po przeanalizowaniu protestów i zarzutów złożonych do projektu planu w trakcie pierwszego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, uzyskano - w wyniku negocjacji - zgodę Departamentu Nieruchomości i Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego na zredukowanie szerokości ulicy (...) do 18 m, z dopuszczeniem dodatkowego zwężenia do 15,5 m na odcinku kilkudziesięciu metrów na północny-zachód od K. Jednocześnie zastrzeżono, że w przekroju ulicy, oprócz 6-metrowego pasa jezdni, muszą się znaleźć po obu stronach ulicy chodniki dla pieszych, pasy trawnika oddzielające chodnik od jezdni oraz po północnej stronie ulicy ścieżka rowerowa. Po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, przeanalizowano możliwość alternatywnego rozwiązania układu komunikacyjnego, poprzez wyznaczenie trasy projektowanej ulicy zbiorczej przez teren działek o nr ewidencyjnych (...),(...),(...) i (...) (obręb (...)) z ominięciem fragmentu ul. (...) od skrzyżowania z ul. (...) do ok. 250-300 m w kierunku północno-zachodnim. Rozwiązanie to nie Sygn. akt IV SA/Wa 1006/08 mogło być jednak przyjęte, ponieważ powstałoby wtedy nowe skrzyżowanie ul. (...) z drogą zbiorczą poprowadzoną zgodnie z sugestią mieszkańców, które znajdowałoby się w odległości nie większej niż 300 m od najbliższego istniejącego już skrzyżowania w ciągu drogi wojewódzkiej nr (...). Odległość między skrzyżowaniami na drodze klasy głównej G, według powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., powinna jednak wynosić nie mniej niż 400 m. W obszarze objętym projektem planu nie ma gruntów stanowiących własność Gminy, dlatego za utrzymaniem poszerzenia istniejącej ulicy (...), o obecnej szerokości ok. 8-10 m, przemawia także rachunek ekonomiczny. Z uwagi na stan zainwestowania terenu nie ma realnych szans na wprowadzenie nowych projektowanych ulic. Uwzględniając racje wnoszącego zarzuty, postanowiono U maksymalnie zmniejszyć - w stosunku do projektowanej w planie wyłożonym po raz pierwszy do publicznego wglądu w 2002 roku - szerokość ulicy (...), wskutek czego, powierzchnia jego działki z tytułu poszerzenia ulicy będzie zmniejszona do ok. 60 m2. Natomiast odległość budynku mieszkalnego od zewnętrznej krawędzi jezdni będzie wynosiła nie mniej niż 8 m, co jest zgodne z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, według którego odległość zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza niż 6 m. W obowiązującym do 31.12.2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i (...) Uzdrowiska K. z 1987 r. w śladzie ul. (...) - na odcinku przylegającym do nieruchomości skarżącego - przewidziana była droga o szerokości co najmniej 15 m, sprawa perspektywicznej konieczności poszerzenia ulicy (...) była więc przesądzona w prawie miejscowym od ponad dwudziestu lat. Uznanie jednych dróg za dojazdowe (węższe) i lokalne, a innych za zbiorcze (odpowiednio szersze) nie jest przypadkowe i wynika ze sposobu rozwiązania komunikacyjnego dla obszaru objętego planem i terenów sąsiadujących, polegającego na wyznaczeniu niezbędnej siatki dróg o znaczeniu dojazdowym, lokalnym i zbiorczym. Ponieważ odcinek ulicy (...) od ulicy (...) do projektowanej ulicy zbiorczej (...) jest projektowaną drogą zbiorczą, oznacza to, że dalsze zmniejszanie jej szerokości zaważyłoby jednak na strukturze komunikacyjnej, podważając zasady skomunikowania kilkusethektarowego obszaru, dlatego nie może być uwzględnione. Niezależnie od roszczeń pojedynczych osób, plan winien przedstawiać układ komunikacyjny optymalny z punktu widzenia całej Gminy, jednakże z mocy art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Miejska upoważniona jest do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy i tym samym do podejmowania rozstrzygnięć w zakresie przewidzianym w art. 10 ust. 1 tej ustawy - również więc tych, które naruszają interes prawny lub uprawnienia wnoszącego zarzut. Sygn. akt IV SA/Wa 1006/08 Gmina jest zmuszona do ingerencji w prawo własności, ale działanie to jest całkowicie uprawnione, a interesy właścicieli - w tego typu okolicznościach -zabezpiecza art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określający roszczenia odszkodowawcze wobec gminy o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienie nieruchomości lub jej części, przy czym gmina może zaoferować nieruchomość zamienną. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył C. W. zarzucając naruszenie interesu prawnego poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości oraz ingerencję w istniejącą inwestycję działki; naruszenie art. 18 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie rozpatrzenie w sposób obiektywny wniesionego zarzutu, a także przez pozostałe osoby składające zarzuty i protesty do projektu planu miejscowego; naruszenie art. 1 ust. 2 pkt. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez nieuwzględnienie w projekcie planu miejscowego wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury oraz wymagań zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, a także niezachowanie wymaganej odległości zabudowań od krawędzi jezdni; naruszenie art. 18 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewyłożenie projektu planu miejscowego w sposób zgodny z treścią ustawy, oraz niewyłożenie prognozy dotyczącej kwestii ochrony środowiska. Zarzucono również niezgodne z prawem procedowanie podczas prac nad projektem planu miejscowego poprzez stosowanie jednocześnie przepisów dwóch ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy powinno się stosować wyłącznie ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał także, iż projekt planu miejscowego oparto na poprzednim studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz na starych mapach nie odpowiadających aktualnemu stanowi faktycznemu. Ponadto, w projekcie planu miejscowego nie podano dokładnej powierzchni działki skarżącego, jaka ma być przeznaczona pod rozbudowę drogi. W uzasadnieniu skargi stwierdzono m.in., że działka skarżącego była już w 1980 r. zmniejszona o 742 m2 w drodze wywłaszczenia, dlatego ponowne jej uszczuplenie jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego i poczuciem sprawiedliwości. Porządek obrad Rady miejskiej przewidywał podjęcie uchwały o odrzuceniu zarzutu, co stanowi ominięcie ustawy nakazującej rozpatrywanie zarzutów. Proponowane poszerzenie ulicy (...) spowoduje diametralne pogorszenie warunków życia skarżącego, gdzie już istniejąca droga stanowi uciążliwość. Podana w zaskarżonej uchwale odległość budynku skarżącego od drogi nie uwzględnia ganku, który będzie przy takiej realizacji planu położony w mniejszej odległości od jezdni, niż dopuszczalna ustawą o drogach publicznych odległość 6 m. Planowane poszerzenie drogi będzie więc oznaczało niedopuszczalne zmniejszenie odległości między domem skarżącego a Sygn. akt IV SA/Wa 1006/08 jezdnią, które spowoduje bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia wszystkich mieszkańców budynku. Uciążliwość związana z usytuowaniem drogi w bezpośredniej bliskości z budynkiem mieszkalnym zwiększy się w znaczny sposób z powodu przekształcenia ul. (...) z niewielkiej lokalnej ulicy w drogę zbiorczą. Dodatkowo, takie usytuowanie drogi, mającej stanowić rozwiązanie komunikacyjne dla znacznych obszarów zurbanizowanych, jest sprzeczne wymaganiami ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury określonymi w art. 1 ust. 2 pkt. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Obecnie ulica (...) jest mało uczęszczaną ulicą lokalną, wzdłuż której po obu stronach stoją domy mieszkalne (na nieaktualnych mapach projektu planu niektóre z tych zabudowań nie istnieją), dlatego realizacja tej inwestycji będzie wymagała wykupienia ziemi stanowiącej własność mieszkańców zabudowanych działek, przebudowywania infrastruktury, ogrodzeń, wyburzania budynków. Niezrozumiałe jest nieuwzględnienie propozycji mieszkańców, by planowaną drogę zbiorczą poprowadzić w miejscu dzisiejszej ul. (...), wzdłuż której wybudowanych jest tylko kilka "budynków mieszkalnych i poprowadzenie drogi w taki sposób, by nie zagrażała ona bezpieczeństwu mieszkańców, jest jak najbardziej możliwe. Przyszli mieszkańcy mieliby bowiem możliwość wybudowania swoich domów w stosownej odległości od ulicy. Rozstrzygnięcie zaskarżonej uchwały jest tym bardziej zastanawiające, iż poprzednio uwzględniono zarzut skarżącego, wskazując na możliwą zmianę planów zgodnie z postulatami mieszkańców dotyczącymi poszerzenia ulicy (...). Natomiast obecnie, po upływie trzech lat, mimo, że okoliczności nie uległy zmianie, w uchwale wskazano na niemożliwość uwzględnienia tego samego zarzutu, który wcześniej został uwzględniony. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska K. wniosła o jej oddalenie ustosunkowując się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.), mającej zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Rolą sądu administracyjnego jest zatem ocena uchwały rady gminy o odrzuceniu zarzutu w płaszczyźnie formalnej, tj. czy uchwała ta zawiera ustawowo określone elementy oraz w płaszczyźnie materialnoprawnej, tj. czy zawarte w uchwale uzasadnienie znajduje swoje źródło w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, mające stanowić wyjaśnienie prawnej dopuszczalności naruszenia interesu prawnego Sygn. akt IV SA/Wa 1006/08 osoby wnoszącej zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 4 ust. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy do zadań własnych gminy. Zadania własne gminy obejmują natomiast m.in. gminne drogi i ulice, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Drogi gminne są przy tym celem publicznym (art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), co w świetle art. 21 ust. Konstytucji RP uprawnia nawet do wywłaszczenia z konstytucyjnie chronionego prawa własności. Takim wywłaszczeniem jest nie tylko bezpośrednie odebranie tego prawa, ale także inne działania, których celem lub skutkiem będzie dopiero w przyszłości istotne ograniczenie lub odebranie tego prawa. Również w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca określił dla gminy uprawnie do ustalania w planie miejscowym linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Nie ulega zatem wątpliwości, iż określenie przez radę gminy w planie miejscowym przeznaczenia nieruchomości pod drogi gminne, skutkujące na przyszłość możliwością pozbawienia własności nieruchomości w granicach tego przeznaczenia, znajduje swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa rangi ustawowej. Własność nieruchomości w tym przypadku zostaje podporządkowana realizacji ustawowo określonemu celowi publicznemu, który ma służyć ogółowi społeczności lokalnej. Co do zasady, Radzie Miejskiej w K. przysługuje zatem ustawowe uprawnienie do ustalenia takiego przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne, którego skutkiem jest ingerencja w prawo własności, polegająca na możliwości nawet jego odebrania w przyszłości dotychczasowym podmiotom, ale już w odrębnej do tego procedurze. W tym względzie, zaskarżona uchwała spełnia wymóg art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym posiadania uzasadnienia prawnego, ponieważ wskazuje na podstawowe źródła prawnego umocowania Rady do określania przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym także na takie cele, których skutkiem jest ingerencja w wykonywanie prawa własności, dająca podstawę do ograniczenia tego prawa, a nawet do odebrania tego prawa w przyszłości. Zaskarżona uchwała nie spełnia jednak wymogu posiadania uzasadnienia faktycznego. Wprawdzie skarżący nie wskazał w swoim zarzucie z dnia (...) września 2007 r. okoliczności uprzedniego uwzględnienia przez Radę Miejską w K. jego zarzutu o prawie identycznej treści, zgłoszonego w piśmie z dnia (...) września 2002 r., jednakże Rada Miejska miała obowiązek odnieść się w zaskarżonej uchwale do tej okoliczności, skoro we własnym zakresie zmieniła swoje dotychczasowe rozstrzygniecie dotyczącego zarzutu skarżącego. Sygn. akt IV SA/Wa 1006/08 Pismo skarżącego z dnia (...) września 2002 r. zawiera prawie identyczną treść wobec treści zarzutu zgłoszonego w piśmie z dnia (...) września 2007 r. Uprzedni zarzut skarżącego, zawarty w powołanym piśmie z dnia (...) września 2002 r., Rada Miejska w K. uwzględniła w uchwale z dnia (...) października 2004 r. Nr (...), wskazując w jej uzasadnieniu na możliwość ukształtowania planu zgodnie z postulatami skarżącego dotyczącymi jego działki o nr ew. (...) z obrębu (...), ze względu na podniesione przez niego okoliczności faktyczne. Powyższe wskazuje, iż w ocenie Rady Miejskiej, w 2004 r. istniały okoliczności faktyczne pozwalające na uwzględnienie zarzutu skarżącego. Jeżeli więc ponowne rozstrzygnięcie Rady Miejskiej takiego samego zarzutu jest odmienne od poprzedniego, eliminując z obrotu prawnego poprzednie rozstrzygnięcie, to obowiązkiem Rady Miejskiej w K. było wyjaśnienie w zaskarżonej uchwale, dlaczego przy ponownym rozpatrywaniu takiego samego zarzutu nie jest możliwe jego uwzględnienie. W zaskarżonej uchwale brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia tej kwestii, a w szczególności nie wskazano przyczyn, z powodu których podniesione przez skarżącego te same okoliczności faktyczne co poprzednio, nie dają już możliwości ukształtowania planu miejscowego zgodnie z postulatami skarżącego. Próbę wyjaśnienia takiego stanu rzeczy podjęto dopiero w odpowiedzi na skargę. Nie jest to jednak wystarczające do uznania zaskarżonej uchwały za spełniającą ustawowy wymóg posiadania uzasadnienia faktycznego przemawiającego za odrzuceniem zarzutu, skoro przedmiotem oceny Sądu jest zawartość zaskarżonej uchwały, jako prawnej formy nieuwzględnienia oczekiwań właściciela co do możliwości zagospodarowania nieruchomości, określanych przez radę gminy w ramach władczych uprawnień planistycznych. Skarżący ma zatem prawo uzyskać wyjaśnienie odrzucenia zgłoszonego zarzutu już w samej uchwale dotyczącej tego zarzutu. Nie można bowiem wykluczyć, iż zawarcie w uchwale przekonywującego uzasadnienia doprowadziłoby do uznania przez skarżącego racji organu gminy w odmiennym od jego oczekiwań ukształtowaniu możliwości zagospodarowania jego nieruchomości w planie miejscowym. Taki jest bowiem cel instytucji zgłaszania zarzutów, określonej w art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, aby jeszcze przed uchwaleniem planu miejscowego, tj. przed nadaniem temu planowi mocy prawnie wiążącej, rozstrzygnąć o dopuszczalnych granicach planistycznej ingerencji gminy w oczekiwania właścicieli i podmiotów innych praw rzeczowych, co do możliwości zagospodarowania ich nieruchomości. Temu właśnie służy prawne uzasadnienie rozpatrzenia zarzutu, aby wykazać prawne (legalne) umocowanie rady gminy do władczego kształtowania możliwości zagospodarowania nieruchomości. Natomiast uzasadnienie faktyczne służy wyjaśnieniu korzystania przez radę gminy z władczych uprawnień planistycznych wobec konkretnie określonego terenu ze względu na zamierzone przez radę gminy cele, których osiągnięcie ma służyć rozwojowi społeczności lokalnej w sposób uwzględniający Sygn. akt IV SA/Wa 1006/08 wymagania określone w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia faktycznego, które spełniałoby ustawową rolę wyjaśnienia skorzystania przez Radę Miejską w K. z przyznanych przez ustawodawcę władczych uprawnień planistycznych wobec nieruchomości skarżącego, skutkującego odrzuceniem jego zarzutu, szczególnie w kontekście uprzedniego uznania w uchwale z dnia (...) października 2004r. możliwości ograniczenia skorzystania z tych uprawnień. Z tego też względu zaskarżona uchwała narusza art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie mają natomiast znaczenia w sprawie pozostałe zarzuty skargi. Jak to już wyżej wskazano, naruszenie interesu prawnego skarżącego, poprzez ustalenia planistyczne ingerujące w dotychczasowy sposób zagospodarowania nieruchomości, znajduje umocowanie w obowiązującym prawie. Z akt nie wynika, aby zarzucony przez skarżącego brak obiektywizmu w rozpatrzeniu jego zarzutu rzeczywiście nastąpił, tym bardziej, iż na sesji Rady Miejskiej w dniu (...) marca 2008 r. zarzut ten był przedmiotem szczególnych rozważań osób dyskutujących nad tym zarzutem. Nie ma również znaczenia w niniejszym postępowaniu zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miejscowego i prognozy jego oddziaływania na środowisko, ponieważ nie dotyczy on kwestii rozpatrzenia zarzutów skarżącego zawartych w jego piśmie z dnia (...) września 2007 r. Z tych samych względów nie można uznać zarzutów skargi dotyczących procedowania podczas prac nad projektem planu miejscowego, ponieważ nie dotyczą zaskarżonej uchwały, lecz są wymierzone w sam projekt planu miejscowego. Sąd w niniejszej sprawie nie dokonuje oceny poprawności podjęcia uchwały o planie miejscowym. Mając jednak na względzie, iż zaskarżona uchwała o odrzuceniu zarzutu skarżącego narusza art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w sposób wyżej podany, na postawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały stwierdzono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu zarzutów skarżącego, właściwy organ uwzględni okoliczności wskazane w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.