IV SA/Wa 1012/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę - Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2009 r., po rozparzeniu wniosku E. S.A. z siedzibą w K., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przebudowie istniejącego wjazdu oraz przeniesieniu istniejącego budynku drewnianego na części działki nr ew. [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...] oraz części działki ew. nr [...] w obr. [...] w W. na terenie Dzielnicy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania E. S.A. z siedzibą w K. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2009 r., decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że jako organ odwoławczy, zobowiązane było do uwzględniania przy rozpatrywaniu sprawy zmian zarówno w stanie faktycznym, jak i prawnym. Mając to na uwadze wywiodło, że w dniu [...] marca 2010 r. weszła w życie uchwała Rady W. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Uchwała ta została zmieniona uchwałą Rady W. z dnia [...] lipca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1429/10 stwierdził jej nieważność w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej numerem [...] obręb [...] położonej w W. przy ul. [...] i ul. [...] oraz nieruchomości oznaczonej numerem [...] obręb [...] położonej w W. przy ul. [...] i [...]. Jak ustaliło Kolegium, opisany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] obejmuje swym działaniem teren działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] położonej w W. przy ul. [...] oraz działki nr ew. [...] obr. [...], na których częściach E. S.A. planuje przedmiotową inwestycję. Mając powyższe, na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 50 ust. 1 tej ustawy, wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem wydawana jedynie w sytuacji, gdy dla terenu, na którym inwestor planuje nową inwestycję brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła Z. K. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu prawnego i faktycznego sprawy i uznanie, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinno być umorzone, w sytuacji, kiedy w jej ocenie zachodzą przesłanki wskazujące, że postępowanie w sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Z. K. wywiodła, że organ pierwszej instancji dokonał wnikliwej analizy, czy wskazana przez E. S.A. lokalizacja inwestycji podlega prawnej ochronie zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, oraz czy działka ew. nr [...] w obrębie [...], której stan prawny został określony zapisem studium, może być mimo to zabudowana. Ustalił także, jaki jest zakres ustawowej, prawnej ochrony konserwatorskiej dla tego terenu, zdefiniowany we wskazanej ustawie. Jak wskazała skarżąca, organ pierwszej instancji podjął także analizę, czy wniosek inwestora nie jest co do istoty sprzeczny z obowiązującym ładem prawnym i przestrzennym oraz ochroną prawną działek sąsiednich. Z. K. stwierdziła, że strona postępowania ma prawo domagać się od organu drugiej instancji, aby dokonał oceny, czy inwestycja planowana przez E. I. S.A. w świetle obowiązującego stanu faktycznego i prawnego (przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy Prawo wodne) byłaby dopuszczalna. W ocenie skarżącej, nie ma wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja będzie miała wpływ na nieruchomości sąsiednie oraz musi prowadzić do degradacji obiektów zabytkowych, z uwagi na zmianę uwarunkowań hydrologicznych wód [...]. W ocenie skarżącej trudno mówić o bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji, gdy obowiązkiem organu odwoławczego było wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy zamierzona przez E. S.A. lokalizacja była w którymkolwiek momencie czasowym dopuszczalna, przy hipotetycznym założeniu, że treść wniosku inwestora była zgodna ze stanem faktycznym. Z. K. podniosła, że wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy określi, jakie inwestycje będzie można wznieść w sąsiedztwie należącej do niej i wpisanej do rejestru zabytków nieruchomości W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej również jako ppsa, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż decyzja ta nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. podjęto na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy, wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie przewidziane w końcowej części powołanego przepisu. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia postępowania pierwszej instancji w postępowaniu odwoławczym, stąd podstawy takiego rozstrzygnięcia należy szukać w przepisach o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, które w świetle art. 140 k.p.a. mają w tym zakresie odpowiednie zastosowanie. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Właśnie ze względu na stwierdzoną "bezprzedmiotowość postępowania" Kolegium, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, orzekło o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Bezprzedmiotowość postępowania występuje w sytuacji, gdy "odpada" jeden z konstrukcyjnych elementów sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Jednym z tych elementów jest kompetencja organu administracji do władczego i jednostronnego ukształtowania stosunku administracyjno-prawnego, zwykle mocą decyzji administracyjnej. Kompetencja ta wynikać musi z przepisu powszechnie obowiązującego prawa. Dopuszczalność ukształtowania takiego stosunku mocą decyzji o warunkach zabudowy znajduje swe oparcie w art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, drugi zaś (w zd. 1), że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Treść powołanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że kompetencja właściwego organu administracji do władczego - poprzez wdanie decyzji - określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, zastrzeżona jest dla terenów, na których brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w przypadku, gdy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy, ustalenie warunków zabudowy jest niedopuszczalne. Inwestycja będąca przedmiotem wniosku E. S.A. z siedzibą w K. obejmuje część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] w W. Dla wskazanych działek od 25 marca 2010 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] przyjęty uchwałą Rady W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm. wyn. z: Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r. Nr [...], poz. [...] oraz Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r. Nr [...], poz. [...]). W konsekwencji w dacie wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. ([...] marca 2012 r.) brak było w przepisach powszechnie obowiązującego prawa podstawy do wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez E. S.A. Postępowanie w sprawie stało się zatem bezprzedmiotowe, a organ odwoławczy prawidłowo - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W sytuacji, gdy dla terenu objętego wnioskiem inwestora obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty dotknięta byłaby wadą nieważności. Wobec przedstawionej powyżej argumentacji stanowisko skarżącej, a w konsekwencji postawiony przez nią zarzut, należy uznać za pozbawiony oparcia w przepisach prawa. Wbrew jej oczekiwaniu organ odwoławczy nie mógł ocenić dopuszczalności, czy to planowanej przez inwestora, czy to jakiejkolwiek innej inwestycji, w sąsiedztwie należącej do niej nieruchomości. Należy jednak wskazać, że mocą art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) obowiązkiem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę będzie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Należy także nadmienić, że przywołany zaś przez skarżącą w uzasadnieniu skargi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydany w całkowicie odmiennych okolicznościach faktycznych. W analogicznym stanie faktycznym wydany natomiast został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 110/11 (Niepublikowany. Dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl), w którego uzasadnieniu wyrażono zapatrywanie zbieżne z przedstawionym powyżej stanowiskiem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje zatem podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.