IV SA/Wa 1020/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skarg D. K., A. S. i M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej D. K., A. S. i M. P. po 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Minister Infrastruktury, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2010 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] września 1962 roku o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa W. własność H. F. i S-ka w C. przy ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] października 1996 r. Minister Przemysłu i Handlu stwierdził nieważność zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] kwietnia 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem W. Podstawą ustanowienia zarządu były przepisy dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. z 1918 r. Nr 21 poz. 67 ze zm.), zwanego dalej "dekretem 1918". W związku z tym w 1997 roku następcy prawni byłych właścicieli wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1962 roku o przejściu przedsiębiorstwa na rzecz Skarbu Państwa, wydanego na podstawie art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37) - zwanej dalej ustawą 1958 - w związku z treścią art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ opisał przebieg postępowania (było ono w pewnym okresie zawieszone) i wskazał, iż odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia wynika z dwu przyczyn. Zauważono, iż w świetle poglądów judykatury (patrz np. wyrok SN z dnia 5 lipca 1996 r. sygn. akt III ARN 21/96 opubl. OSNP nr 3/1997 poz. 32) jak i doktryny (patrz G.Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Tom II wyd. LEX 2010) ukształtował się pogląd, iż stwierdzenie nieważności orzeczenia w oparciu, o które wydano kolejną decyzje stanowi podstawę wznowienia postępowania, w myśl art. 145 §. 1 pkt 8 K.p.a. W tej sytuacji w związku z zasadą niekonkurencyjności postępowań prowadzonych w trybie nadzwyczajnym, ta sama okoliczność nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Zauważono, iż na dzień wydania orzeczenia z 1962 roku w obrocie prawnym pozostawało orzeczenie z 1951 roku. Dodatkowo zauważono, iż stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1951 roku ma skutki wsteczne, a więc należy uznać, że na dzień wydania orzeczenia z 1962 roku nie był skutecznie ustanowiony zarząd nad przedsiębiorstwem a więc postawy przyjęcia przedsiębiorstwa nie mógł stanowić art. 2 ustawy 1958. Jednakże wobec faktu władania przedsiębiorstwem przez Państwo bez stosownego tytułu prawnego na dzień wejścia w życie ustawy 1958, przy czym utrata władania przez byłych właścicieli nastąpiła przed dniem 31 grudnia 1954 r., podstawą przyjęcia mógł być art. 17 wskazanej ustawy, W tym świetle nie można uznać, aby brak było podstawy prawnej dla wydania wówczas orzeczenia, czy też wydania go z rażącym naruszeniem prawa. W skardze na decyzję Ministra Gospodarki spadkobiercy byłych właścicieli przedsiębiorstwa M. P. i A. S., reprezentowani prze radcę prawnego, oraz D. K., reprezentowana przez adwokata, zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 8 i 75 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego art. 6, i 156 §. 1 pkt 2 K.p.a. (błędnie zaliczając te ostanie regulację do przepisów postępowania). Wskazano, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest obecnie pogląd, iż stwierdzenie nieważności orzeczenia w przedmiocie ustanowienia zarządu nad przedsiębiorstwem, w myśl dekretu 1918, stanowi przesłankę dla stwierdzenia nieważności orzeczenia w przedmiocie przejścia przedsiębiorstwa na rzecz Skarbu Państwa w związku z ustawą 1958. Zwracano uwagę, iż prosta gramatyczna wykładania art. 145 §. 1 pkt 8 K.p.a. prowadzi do wniosku, iż norma ta nie dotyczy przypadku, gdy stwierdzono nieważność wydanego uprzednio orzeczenia. Stąd nie może stanowić przeszkody dla uznania, iż skoro z rażącym naruszeniem prawa ustanowiono zarząd, ta sama kwalifikowana wadliwość dotyczy orzeczenia w przedmiocie nacjonalizacji. Wskazano, iż możliwość wyeliminowania z obrotu orzeczenia dotkniętego wadliwością stanowiącą podstawę do wznowienia jest ograniczona terminem (zarówno do złożenia wniosku przez strony jak i uchylenia wadliwej decyzji - art. 146 § 1 i art. 148 § 1 K.p.a.) Nie do pogodzenia z regułami państwa prawa jest pozostawienie w obiegu wadliwej decyzji nacjonalizacyjnej, do czego prowadziłaby wykładnia zastosowania przez organ administracji. Podniesiono, iż niedopuszczalne jest niejako sanowanie obecnie orzeczenia z 1962 roku poprzez wskazywanie, iż podstawą jego podjęcia mógł być przepis art. 17 ustawy 58, bowiem postępowanie wyjaśniające dla oceny czy przepis ten mógł w sprawie znaleźć zastosowanie nigdy nie było prowadzone. W skardze D. K. wniesiono o uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej jak i ją poprzedzającej zaś w skardze M. P. i A. S. zawarto wniosek o stwierdzenie nieważności tych decyzji, oraz orzeczenia o nacjonalizacji z 1962 roku. Wszyscy skarżący wnieśli o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na jej wynik. Trafnie zauważa organ administracji, iż od czasu wydania wyroku Sądu Najwyższego sygn. akt III ARN 21/96 w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie dominował pogląd, iż stwierdzenie nieważności orzeczenia w oparciu, o które wydano kolejną decyzję stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt8 K.p.a. pomimo iż w przepisie tym wskazano expressis verbis sytuacja, gdy uprzednio wydane rozstrzygnięcie zostało uchylone bądź zmienione (patrz np. wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r. sygn. akt IV SA 99/02, patrz - poza literaturą przywołaną wcześniej - Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz", Zakamycze 2005 str. 865, Barbara Adamiak, Janusz Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz" C.H. Beck 2008, str. 673, Robert Kędziora "Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz" C.H. Beck 2008, str. 762). Stosowna interpretacja wynikała z zastosowania reguł wykładni systemowej (w tym historycznej) i celowościowej. Pogląd ten podzielany był, gdy chodzi o przedmiotowe kwestie (zależność pomiędzy orzeczeniem o objęciu w zarząd i późniejszą decyzją nacjonalizacyjną) w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz prawomocne orzeczenia WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 643/08, 1926/08 - dostępne w CBOSA), choć wcześniej bywał także prezentowany pogląd przeciwny (patrz wyrok NSA. sygn. akt IV SA 36/99). Jednak od 2008 roku w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy chodzi o przedmiotowy segment spraw, wyrażano odmienne stanowisko (patrz wyroki o sygn. spraw I OSK 56/08 i 1305/08 - dostępne w CBOSA). Początkowo podgląd o braku podstaw wznowieniowych w tego rodzaju przypadkach wywodzono z oceny, iż decyzji w związku z treścią art. 2 ustawy 1958, nie można uznać za wydawane "w oparciu" o orzeczenia o przejęciu w zarząd (tak np. wyrok sygn. akt. I OSK 1624/09 - dostępny w CBOSA) by ostatecznie wyrazić przekonanie, iż dyspozycja art. 145 §. 1 pkt 8 K.p.a. nie obejmuje przypadku, gdy orzeczenie w oparciu, o który wydano nową decyzje zostało wyeliminowane z obu na skutek stwierdzenia jego nieważności (tak w sprawie o sygn. akt I OSK 825/10 - dostępne w CBOSA), co w istocie oznacza zmianę dotychczasowej linii orzeczniczej, gdy chodzi o sposób wykładania tej regulacji (wykładania językowa miast systemowej, celowościowej). Mając na uwadze, iż orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w przedmiotowych sprawach aktualnie jednolite, kwestionowanie wyrażanych w nim tez byłoby niecelowe. W tym świetle uznać trzeba, iż organ dokonał wadliwej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uznając, iż nie znajdzie on zastosowania w przypadku, gdy orzeczenie w oparciu, o które wydano kolejna decyzję zostało wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jego nieważności, w związku z treścią art. 145 §. 1 pkt 8 i wspomnianą zasadą niekonkurencyjności postępowań. Jednocześnie wskazać należy, iż nie jest trafny pogląd organu administracji, jakoby w przedmiotowej sprawie mogło odgrywać znaczenie, iż wobec nieważności orzeczenia o objęciu w zarząd, skuteczną postawą przejęcia przedsiębiorstwa mógł stanowić art. 17 ustawy 58. Trafnie wprawdzie organ wskazuje, iż rażąco wadliwe jest orzeczenie, dla którego nie było żadnych przesłanek jego wydania, a samo niewłaściwe przywołanie podstaw prawnych nie może być uznane, za wadliwość kwalifikowaną. Stąd organ administracji prowadzący postępowanie, a którego zadaniem jest ocena, czy dane orzeczenie musi być wycofane z obrotu prawnego z uwagi na jego kwalifikowana wadliwość, musi rozważyć czy w istocie istniałyby w ówczesnym porządku prawnym podstawy do wydania danego orzeczenia. Za rażąco bowiem naruszające prawo można zakwalifikować tylko takie orzeczenie, którego postawienie w obrocie prawnym byłoby nie do pogodzenia z regułami państwa prawnego. W tym, więc zakresie zarzuty skarżących są niezasadne, gdyż stosowna ocena istnienia podstaw prawnych orzekania powinna być przeprowadzona. Jednocześnie trafnie zauważa organ administracji, iż podstawą przyjęcia przedsiębiorstwa, w myśl art. 17 ustawy 58, mogło być także władanie nim przez Skarb Państwa bez podstawy prawnej. Jednak przypadek ten nie może obejmować sytuacji, gdy władanie to nie tylko nie miało podstaw prawnych, lecz co potwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, było następstwem rażącego naruszenia prawa (wydania orzeczenia dotkniętego taką wadliwością). Pogląd taki, podzielany przez Sąd, prezentowany był w judykaturze jeszcze przed istotnymi przemianami polityczno-gospodarczymi w Polsce - patrz część końcowa uzasadnienie uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 1987 r. sygn. akt III CZP 47/87 wpisanej do zasad prawnych (opubl. OSNC 7-8/1988 poz. 91). Nie zasadne są natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowanie w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy, czy uwzględnienia słusznego interesu strony. W rozpoznawanej sprawie okoliczności faktyczne są bezsporne, organ nie działał również w granicach uznania administracyjnego, kwestia dotyczyła zaś właściwej wykładni przepisów prawa materialnego - przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., działania na podstawie przepisów prawa - art. 6 K.p.a. Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie decyzji poprzedzającej zaskarżoną. Mając na uwadze bezsporność uwarunkowań faktrycznych, nie ma potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, w myśl art. 138 §.2 K.p.a., stąd nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do uchylenia innych aktów niż podlegający zaskarżeniu do Sądu. O ile nie ujawnią się nowe istotne okoliczności organ może orzec w trybie reformatoryjnym. Nie uwzględniono również wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń. Zaskarżone decyzje, ani je poprzedzające, nie są dotknięte kwalifikowaną wadliwością - nie naruszają prawa w sposób rażący. Jak bowiem wskazano, także w orzecznictwie sądowym istnieje znaczna rozbieżności, co do wykładni przedmiotowych regulacji. Z kolei orzekanie w przedmiocie nieważności orzeczenia z 1962 roku pozostaje poza kompetencjami Sądu w rozpoznawanej spawie, której przedmiotem jest ocena przez Sąd legalności orzeczeń wydanych w ramach postępowania wszczętego wnioskiem z 1997 roku (to granice sprawy, w myśl art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lita ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. Orzekając w pkt. 2 wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 ustawy zasądzono na rzecz skarżącej D. K.j koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy od skargi -- 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie dla adwokata reprezentującego Skarżącą - 240 zł. Wysokość tego wynagrodzenia ustalono zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na rzecz M. P. i A. S. zasądzono koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy od skargi - po 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie - po 17 zł oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego skarżących - po 240 zł. Wysokość wynagrodzenia ustalono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Orzekając ponownie w sprawie organ administracji uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.