IV SA/Wa 1020/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r.nr [...], zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., Prezydent W. zezwolił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na usunięcie [...] drzew z terenu nieruchomości położonej, w W. przy ul. [...], stanowiącej dz.ew. o nr: [...] z obrębu [...] oraz w pkt II ustalił opłatę w kwocie [...] zł, za usunięcie drzew wymienionych w pkt 1.1-205, której termin uiszczenia odroczył na okres 3 lat, pod warunkiem zastąpienia drzew innymi drzewami w ilości [...] sztuk, starszych niż 5 lat, o obwodach pni nie mniej niż 12 cm (mierzonych w wysokości l,3m), wysokości minimum 3 m i prawidłowo kształtowanych koronach na wysokościach nie mniejszych niż 2,5m. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r., Zarząd [...] W. orzekł o ustaleniu i pobraniu opłaty w wysokości [...] zł bowiem 8 szt. posadzonych drzew rażąco nie spełniało parametrów wskazanych w decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła [...] Sp. z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. na podstawie art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2249), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, iż w dniu 1 stycznia 2017 roku weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2249). Zgodnie z przepisem intertemporalnym - art. 4 ust. 1 tej ustawy, do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 83-87 ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134) - przyp. Kolegium), wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że opłata za usunięcie drzewa naliczona na ich podstawie byłaby wyższa niż opłata naliczona na podstawie przepisów dotychczasowych. Zgodnie art. 84 ust 7 ustawy - w brzmieniu obecnie obowiązującym- w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. W świetle art. 84 ust. 3 ustawy uiszczenie opłaty następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu albo decyzje, o których mowa w art. 84 ust. 5 i 7, stały się ostateczne. Jeżeli w zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu został wskazany początek biegu terminu usunięcia drzewa lub krzewu, uiszczenie opłaty następuje w terminie 14 dni od dnia rozpoczęcia biegu tego terminu. Organ II instancji wskazał, iż decyzja o której mowa w art. 84 ust 7 ustawy (w nieniniejszym przypadku zaskarżona decyzja) nie uzyskała waloru ostateczności, a zatem termin uiszczenie opłaty nie rozpoczął biegu. Zatem nie nastąpiło przedawnienie obowiązku uiszczenia opłaty, skoro termin jej uiszczenia nie rozpoczął biegu. Ponadto Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który będzie zobligowany do oceny przedmiotowej sprawy z uwzględnieniem ww. nowych przepisów prawa i przepisów przejściowych. Ponadto, ewentualnie ustalając wysokość opłaty organ I instancji sprawdzi, czy jej wysokość nie została uregulowana przez prawo miejscowe. W ocenie Kolegium rozpatrzenie niniejszej sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, przy czym od poczynionych ustaleń zależeć będzie, czy zastosowanie znajdą przepisy znowelizowane ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r., czy też przepisy dotychczasowe. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] uchylającą w całości zaskarżoną decyzję Zarządu [...] W. z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, złożyło [...] Sp. z o.o. W skardze zarzucili organowi II instancji: 1. naruszenie przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz.U. 2016, poz. 2149), a w szczególności art. 4 ust. 1 ww. ustawy poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że przepis ten odnosi się również do wszczętych i niezakończonych postępowań w przedmiocie odroczonej opłaty za wycięcie drzew, co w rezultacie doprowadziło do jego niewłaściwego zastosowania przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy; 2. naruszenie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a w szczególności art. 84 ust. 3 w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw z dnia 25 czerwca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1045) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że nie nastąpiło przedawnienie obowiązku uiszczenia opłaty; 3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej: k.p.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, podczas gdy nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej; 4. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; art. 15 k.p.a. polegające na przyjęciu, że brak wydania decyzji kasacyjnej doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, podczas gdy w okolicznościach sprawy organ I instancji nie posiada w ogóle uprawnienia do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty za usunięcie drzew i krzewów; 5. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że decyzja organu I instancji obarczona jest wadą nieważności gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 6. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania wszystkich faktycznych i prawnych okoliczności sprawy, błędne uznanie, że dowodów w postaci ponownego naliczenia opłaty stanowi podstawę rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu administracyjnym, lakoniczne uzasadnienie decyzji z uwagi na brak odniesienia się do wszystkich wniosków i zarzutów skarżącego; 7. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez nie zastosowanie dyspozycji tego przepisu do stanu faktycznego sprawy. Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Zarządu [...] W. z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] oraz umorzenie postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd dokonując oceny jej legalności stwierdził, iż wydana została ona z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznało iż w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia skarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Natomiast organ I instancji będzie zobligowany do oceny przedmiotowej sprawy z uwzględnieniem ww. nowych przepisów prawa i przepisów przejściowych, ustalenia wysokości opłaty oraz sprawdzenia czy jej wysokość nie została uregulowana przez prawo miejscowe. W tym miejscu podkreślić należy, iż art. 138 k.p.a. reguluje zakres kompetencji organu odwoławczego, który ukształtowany jest przez konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności, realizowaną w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 15 k.p.a. W myśl wskazanej zasady każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i konsekwentnie do tego winno być ukształtowane postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza więc stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone ( v. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. Beck 2005, str. 96-97). Postępowanie dowodowe organu drugiej instancji winno więc prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art. 7 k.p.a.), oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 k.p.a.). Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy organ winien natomiast dokonać w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Wyłącznie w przypadku, gdy organ pierwszej instancji uchylił się od rozpoznania sprawy nie prowadząc wymaganego przepisami postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie ma kompetencji do konwalidowania tej wadliwości postępowania, natomiast ma kompetencje uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja kasacyjna wydawana jest zatem wtedy, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 253/09 nie publik.). Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem ograniczona przesłankami ustawowymi. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w decyzji kasacyjnej uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż trafnie zostało podniesione przez stronę skarżącą, że organ odwoławczy wydając decyzję o charakterze kasacyjnym uchylił się od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części poprzez ustalenie przez organ I instancji wysokości opłaty na podstawie nowych przepisów. W ocenie sądu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania dowodowego. Przykładem takiej sytuacji jest zmiana okoliczności sprawy na skutek zmiany stanu prawnego w toku postępowania przed organem drugiej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., I OSK 1566/09). W przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu I Instancji, a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności, w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, nakłada na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania jednego z rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów. W niniejszej sprawie organ I Instancji nie naruszył przepisów postępowania, które uzasadniałoby ponowne rozpatrzenie sprawy w przedstawionym wyżej zakresie. Zdaniem sądu rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Błędne zatem była uznanie przez SKO, że organ I instancji "będzie zobligowany do oceny przedmiotowej sprawy z uwzględnieniem nowych przepisów prawa i przepisów przejściowych". Tym samym organ II instancji uchylił się od dokonania samodzielnej oceny, które przepisy prawa obowiązują i do skontrolowania merytorycznego decyzji organu I instancji. Sprawdzenie czy wysokość opłaty nie została uregulowana przez prawo miejscowe również leży w gestii organu II instancji. Dopiero po ustaleniu przez organ II instancji właściwych przepisów, możliwe będzie wypowiedzenie się o przedawnieniu. Do tego czasu zaskarżona decyzja w tym zakresie wymyka się spod kontroli sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy uznać należało, że sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do tego, że organ odwoławczy rozpozna sprawę co do jej istoty w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, po ewentualnym jego uzupełnieniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. Nr 217, poz. 1369, ze zm., dalej określanej jako P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 tej ustawy, uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość wpisu (200 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804) oraz 17 zł opłaty skarbowej od czynności pełnomocnictwa.