IV SA/Wa 1022/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant ref. staż. Karolina Jóźwik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z/s w B. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), określanego dalej jako K.p.a., art. 126 pkt 1, w związku z art. 125 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz, 1121 ze zm.), a także z art. 397 ust. 3 pkt 1 a), art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. Sp. z o.o. (dalej skarżąca, Spółka) wniesionego od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], wydanej w przedmiocie odmowy udzielenia ww. podmiotowi pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych, zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej "D." Sp. z o.o., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Pismem z dnia 5 listopada 2015 r. E. Spółka z o.o. wystąpiła do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacji sanitarnej, będących własnością innego podmiotu, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, powstających na terenie instalacji do termicznej utylizacji odpadów medycznych i weterynaryjnych w M.. Pismem z dnia 15 grudnia 2015 r. wnioskodawca został wezwany przez organ I instancji do złożenia wyjaśnień i uzupełnień, w tym m.in. w zakresie uzupełnienia przedłożonej dokumentacji o kompletną zgodę właściciela urządzeń kanalizacyjnych, tj. M. Centrum Medycznego Sp. z o.o., zawierającą określenie warunków wprowadzania ścieków (ilość, dopuszczalna wielkość zanieczyszczeń, sposób i częstotliwość prowadzenia badań jakości ścieków etc.). Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], Marszałek Województwa [...] na wniosek E. Sp. z o.o. zawiesił przedmiotowe postępowanie. Postępowanie zostało wznowione postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. podjętym na wniosek podmiotu. Z uwagi na zmianę właściciela urządzeń kanalizacyjnych, do których planowane jest odprowadzanie ścieków przemysłowych, organ I instancji poinformował nowego właściciela, tj. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej "D." Sp. z o.o., o toczącym się postępowaniu. Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zgodnie z którą starostowie oraz marszałkowie województw utracili kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, zaś sprawy wszczęte i niezakończone zostały przekazane do właściwych organów Wód Polskich, przy czym w myśl art. 545 tej ustawy do tych spraw w pozostałym zakresie stosuje się przepisy dotychczasowe.  W związku z tym przedmiotowe postępowanie zostało przekazane do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. PGW WP, który po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy ponownie bezskutecznie wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień i uzupełnień w zakresie ilości i jakości ścieków planowanych do odprowadzania do zewnętrznych urządzeń kanalizacyjnych, następnie zaś po przeanalizowaniu dokumentacji sprawy rozstrzygnięciem z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], odmówił udzielenia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. rozstrzygnięcia złożonego przez wnioskodawcę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu przede wszystkim jednoznaczne ustalenie stanu i składu powstających na terenie instalacji ścieków, a także określenie, czy możliwe jest ich wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej "D." Sp. z o.o., co powinno znaleźć odbicie w treści dołączonej do wniosku zgody właściciela urządzeń kanalizacyjnych oraz w operacie wodnoprawnym. W toku ponownie prowadzonego postępowania Dyrektor RZGW w W. PGWWP wezwał wnioskodawcę pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], do uzupełnienia przedłożonych dokumentów, w celu sprecyzowania zakresu wnioskowanych uprawnień. Zakład został pouczony na podstawie art. 54 § 1 pkt 6 Kpa o możliwości rozpatrzenia sprawy niezgodnie z żądaniem. W toku postępowania do organu I instancji wpłynęły również wystąpienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (Nr [...] z dnia [...].09.2018 r.; Nr [...] z dnia [...].09.2018 r.; Nr [...] z dnia [...].09.2018 r.). O włączeniu tych dokumentów do akt sprawy organ I instancji informował wnioskodawcę pismem z dnia 19 września, a następnie wezwaniem z dnia 24 września 2018 r., wskazując na konieczność odniesienia się do ich treści. Dodatkowo w toku postępowania do organu I instancji wpłynęło m.in. pismo z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej "D." Sp. z o.o., w którym strona postępowania między innymi wskazała na uchybienia zawarte w dokumentacji przedkładanej przez wnioskodawcę, w tym w wersji operatu wodnoprawnego sporządzonej w listopadzie 2017 r. W piśmie tym właściciel urządzeń kanalizacyjnych wniósł o wydanie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Wnioskodawca, nie przedstawiając żadnych uzupełnień ani wyjaśnień, pismem z dnia 16 października 2018 r. wniósł o przedłużenie terminu złożenia poprawionego operatu wodnoprawnego do dnia 16 listopada 2018 r., następnie zaś - po przychyleniu się organu I instancji do przedstawionej prośby - pismem z dnia 20 listopada 2018 r. o wydłużenie tego terminu o kolejne 3 miesiące. W piśmie tym wskazano, że: "czas ten jest niezbędny, aby dostosować instalację, magazyny odpadów a tym samym gospodarkę wodno-ściekową do nowych wymogów w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 21 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw". Po rozpatrzeniu zebranej w toku dokumentacji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. PGWWP decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], ponownie odmówił udzielenia podmiotowi E. Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, wskazując, iż w toku postępowania nie otrzymał żadnych materiałów będących odpowiedzią na jego kolejne pisma: z dnia 17 sierpnia 2018 r., z dnia 19 września 2018 r. oraz z dnia 24 września 2018 r., podczas gdy o zmodyfikowaniu operatu i konieczności uzyskania zgody na wprowadzanie do urządzeń Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej "D." Sp. z o.o. swoich ścieków oraz konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie spółka E. miała świadomość już na etapie otrzymania decyzji Prezesa PGW Wody Polskie z dnia [...] lipca 2018 r.  E. Sp. z o.o. złożyła odwołanie, wskazując między innymi, że niniejsze postępowanie toczy się od kilku lat, nie z winy wnioskodawcy, ale z uwagi na niemożność podpisania umowy cywilno-prawnej z właścicielem urządzeń bądź choćby jego zgody, spowodowaną problemami w ustaleniu własności tych urządzeń. Dodatkowo podkreślono, że cyt. "od wielu lat (...) musimy mierzyć się nie tylko z problemami natury technicznej i organizacyjnej, jakie przynosi eksploatacja tej instalacji, ale także musimy przygotowywać i obsługiwać szereg przeprowadzanych w naszej instalacji kontroli. To także powoduje ograniczenia czasu, który jest nam niezbędny do poprawnego i zgodnego z prawem prowadzenia instalacji, jej monitorowania, wprowadzania ulepszeń technologicznych i wywiązywania się z takich spraw formalnych jak np. prowadzenie korespondencji w kwestiach przeprowadzonych kontroli czy prowadzonych postępowań administracyjnych". Podmiot zakwestionował również szczegółowość wezwania wystosowanego do niego przez organ I instancji pismem z dnia 17 sierpnia 2018 r., informując jednocześnie, że po jego otrzymaniu rozpoczęto "gromadzenie takich informacji, jakich nie zażądał do tej pory żaden organ prowadzący postępowania w sprawach dotyczących naszej spalarni". Skarżąca podkreśliła, że w opisanej sytuacji konieczne jest rzeczowe podejście do sprawy w celu rozwiązania problemów technicznych i formalnych, jakie w wyniku różnych zdarzeń i ingerencji pojawiły się przed jedyną [...] instalacją do termicznego unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych, a także w celu dostosowania tej instalacji do nowych wymogów wynikających ze znowelizowanej ustawy o odpadach. Odwołanie zostało wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wydana ona została na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, z późn. zm.). Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 11 tej ustawy wprowadzanie ścieków przemysłowych, zawierających substancje szczególnie dla środowiska wodnego wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, przy czym w myśl art. 131 ww. ustawy pozwolenie takie wydawane jest na wniosek, do którego dołącza się m.in. zgodę właściciela tych urządzeń. Zgoda taka może przybrać formę umowy, zawartej pomiędzy podmiotem odprowadzającym ścieki a właścicielem kanalizacji, o ile znajdą się w niej warunki w zakresie ilości i jakości odprowadzanych ścieków, przy czym warunki te powinny być analogiczne do treści wniosku o udzielenie pozwolenia. Poprzez warunki dotyczące jakości ścieków rozumieć należy określenie ich stanu i składu m.in. poprzez wskazanie dopuszczalnej zawartości substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, charakterystycznych dla danego rodzaju ścieków. W związku z tym konieczne jest każdorazowe przeprowadzenie analizy w zakresie składu odprowadzanych ścieków w kontekście sposobu ich powstawania. W rozstrzygnięciu z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], dotyczącym skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, Prezes PGWWP wskazał, że dokumentacja dołączona do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego zawiera braki uniemożliwiające dokonanie analizy proponowanych warunków odprowadzania ścieków do kanalizacji w kontekście obowiązujących przepisów prawa. W związku z tym Dyrektor RZGW w W. PGWWP w toku ponownie prowadzonego postępowania pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], wezwał wnioskodawcę do wyjaśnienia i uzupełnienia następujących kwestii: 1) przedłożenia zgody Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej "D." Sp. z o.o. na wprowadzanie do jego urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, zawierającej warunki dotyczące jakości i ilości odprowadzanych ścieków, określony ich stan i skład oraz wskazane dopuszczalne zawartości substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, charakterystycznych dla danego rodzaju ścieków, sposób sprawowania kontroli ilości i jakości odprowadzanych ścieków oraz miejsc reprezentatywnych dla odprowadzanych poszczególnych strumieni ścieków, sposobu i częstotliwości poboru próbek kontrolnych; 2) uzupełnienia wniosku oraz treści operatu w sposób korespondujący z treścią zgody przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego; 3) przedłożenia wyników prowadzonych dotychczas badań jakości odprowadzanych ścieków; 4) uzupełnienia treści operatu wodnoprawnego poprzez zawarcie w nim precyzyjnych informacji w następującym zakresie: - urządzeń technicznych służących do ochrony przed zanieczyszczeniami gleby i ziemi oraz wód powierzchniowych i podziemnych terenu, na którym zlokalizowana jest instalacja do termicznej utylizacji odpadów medycznych i weterynaryjnych, - systemu do gromadzenia ewentualnych odcieków, jego pojemności, możliwości badania i oczyszczania odcieków przed ich odprowadzeniem, - sposobu i miejsca magazynowania odpadów przed ich skierowaniem do procesu przekształcania termicznego oraz sposobu zagospodarowania, gromadzenia, badania i oczyszczania ewentualnych odcieków przed ich odprowadzeniem, - sposobu postępowania w przypadku awarii spalarni odpadów, a co za tym idzie magazynowania odpadów, w szczególności sposobu postępowania z ewentualnymi odciekami powstającymi w miejscach ich przechowywania, - systemu do gromadzenia ewentualnych odcieków z zabezpieczonych miejsc magazynowania odpadów medycznych i weterynaryjnych oraz odpadów powstałych w wyniku procesu przekształcania termicznego (jego pojemności, możliwości badania i oczyszczania odcieków przed ich odprowadzeniem), - systemu do gromadzenia ścieków z mycia i dezynfekcji urządzeń chłodniczych magazynujących odpady zakaźne oraz sposobu ich zagospodarowania i odprowadzania, - metody ograniczania lub eliminacji substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego w ściekach przemysłowych, - sposobu zagospodarowania wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenu Zakładu. W ocenie organu wszystkie ww. informacje powinny zostać zawarte w operacie wodnoprawnym, dołączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ są one de facto wymagane przepisami zawartymi w art. 132 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne między innymi jako "opis instalacji i urządzeń służących do gromadzenia oczyszczania oraz odprowadzania ścieków". Nie można zatem zgodzić się z zawartym w odwołaniu zarzutem, że tak sformułowane wezwanie ma charakter wyjątkowo szczegółowy. Jest przy tym oczywiste, że żaden organ prowadzący postępowania dotyczące przedmiotowej spalarni nie żądał dotychczas tego rodzaju informacji, ponieważ żaden nie prowadził dotychczas postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych do zewnętrznych urządzeń kanalizacyjnych. Całkowicie niezrozumiałe jest przy tym, że po otrzymaniu wezwania Zakład rozpoczął gromadzenie stosownych informacji, są to bowiem w ocenie tut. organu dane, w których posiadaniu podmiot ten powinien po prostu być, eksploatując przedmiotową instalację. Należy podkreślić, że nie leży w kompetencjach organów administracji publicznej ocena wewnątrzzakładowych rozwiązań związanych z organizacją pracy, w tym również konieczności poświęcania czasu w celu poprawnego i zgodnego z prawem prowadzenia instalacji, jej monitorowania, wprowadzania ulepszeń technologicznych I wywiązywania się ze spraw formalnych jak np. prowadzenie korespondencji w kwestiach przeprowadzonych kontroli czy prowadzonych postępowań administracyjnych. W ocenie Prezesa PGWWP takie argumenty nie mogą stanowić o możliwości przedłużania prowadzonego postępowania administracyjnego. W przypadku, gdy zakład nie dysponuje informacjami niezbędnymi do sporządzenia niezbędnej w celu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dokumentacji, zasadnym wydaje się wycofanie wniosku i ponowne złożenie go w momencie, gdy niezbędne dane zostaną przez podmiot pozyskane. Za takim wyjściem przemawia również zawarta w odwołaniu informacja, iż konieczne jest rozwiązanie problemów technicznych w celu dostosowania tej instalacji do nowych wymogów wynikających ze znowelizowanej ustawy o odpadach, ponieważ może to oznaczać zmianę organizacji sposobu zbierania, gromadzenia i oczyszczania ścieków powstających na terenie zakładu. Wnioskodawca nie uzupełnił przez 3 miesiące złożonej dokumentacji, pomimo iż - jak słusznie zauważył organ I instancji - o konieczności takiej wiedział od momentu otrzymania decyzji Prezesa PGWWP z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...]. Uwzględniając, że na podstawie dotychczas złożonych dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, jakiej jakości ścieki będą wprowadzane do miejskich urządzeń kanalizacyjnych, nie sposób jest również ocenić wpływu tych ścieków na pracę oczyszczalni. Biorąc po uwagę treść wystąpień [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, z których wynika, iż odprowadzane ścieki mogą zawierać substancje nieuwzględnione we wniosku, takie jak np. dioksyny oraz furany, z ostrożności procesowej należy założyć, iż udzielenie przedmiotowego pozwolenie mogłoby stanowić naruszenie art. 125 pkt 3 Prawa wodnego. Wnioskodawca nie przedłożył zgody właściciela urządzeń kanalizacyjnych, zgodnie z wezwaniem z dnia 17 sierpnia 2018 r., stanowiącej kluczowy dokument w rozpatrywanej sprawie. Co więcej z pisma PGK "D." Sp. z o.o. z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], będącego właścicielem kanalizacji, wynika wprost brak zgody tego podmiotu na wprowadzanie do jego urządzeń ścieków, powstających na terenie instalacji. W tym stanie rzeczy niemożliwe jest udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Skargę na decyzję Prezesa PGWWP wniósł wnioskodawca, zarzucając jej naruszenie następujących przepisów: - art. 6 ust. 2 oraz art. 11 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a także art. 131 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. - poprzez przyjęcie, że Spółka nie legitymuje się zgodą właściciela urządzeń kanalizacyjnych, podczas, gdy w toku postępowania przedstawiona została wiążąca umowa na odbiór ścieków zawarta z Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej "D." Sp. z o.o. z siedzibą w M.; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.- poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem prawa; - art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a.- poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a szczególnie poprzez pominięcie faktu, iż Spółka jest stroną umowy o odbiór ścieków z PGK "D." Sp. z o.o. z siedzibą w M., co oznacza, iż posiada ona zgodę podmiotu na wprowadzanie do jego urządzeń kanalizacyjnych ścieków o parametrach określonych w przedmiotowej umowie; - art. 107 § 3 K.p.a.- poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Spór w sprawie rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny czy organy obu instancji prawidłowo, działając na podstawie m.in. przepisów art. 126 ust. 1, w zw. z art. 125 pkt 3 ww. ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne odmówiły stronie skarżącej wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z treścią art. 126 pkt 1, ww. ustawy organ odmawia wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli: projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1-2, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3; zgodnie z art. 125 pkt 3 i 2 pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać: ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2); wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów (pkt 3). Kwestie związane z wydawaniem bądź odmową wydania pozwoleń wodnoprawnych uregulowane są w art. 122 -140 Prawa wodnego, przepisy dotyczące ochrony wód znajdują się w Dziale III Prawa wodnego, a szczegółowe przepisy dotyczące odprowadzania ścieków reguluje rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska (Dz. U. Nr 137, poz. 984 z późn. zm.). Przesłanka (intencja) art. 1 ust. 4 ustawy Prawo wodne, tj. niedopuszczanie do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód stanowi interpretacyjną dyrektywę dla rozpoznania niniejszej sprawy. Dokonując analizy ewentualnego naruszenia art. 42 ust. 1 ustawy Prawo wodne należy zakładać, że ustawodawca celowo - użył sformułowania oddziaływania na środowisko. Przy interpretacji, zarówno językowej jak i celowościowej, tego niebudzącego wątpliwości sformułowania należy przyjąć, że w jego zakresie nie mieści się interes spółek czy przedsiębiorstw wodociągowych lecz ochrona środowiska przed negatywnym oddziaływaniem człowieka. Takie założenie teleologiczne odpowiada obecnie obowiązującym wskazaniom normatywnym. W prawie wspólnotowym źródłem zasady zrównoważonego rozwoju jest bowiem art. 11 (poprzednio artykuł 6 TWE) Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 26.10.2012 r. (Dz.Urz.UEC Nr 326, str. 47). W świetle tego przepisu przy ustalaniu i realizacji polityk i działań Unii, w szczególności w celu wspierania zrównoważonego rozwoju, muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska. Także prawo wodne w zakresie objętej nim regulacji kładzie nacisk na ochronę środowiska naturalnego w różnych płaszczyznach. Źródłem zasady zrównoważonego rozwoju w krajowym porządku prawnym jest art. 5 Konstytucji RP. Przepis ten, jakkolwiek zróżnicowany treściowo, gdy chodzi o zakres normowania, nakłada na państwo jako powinność podstawową, m.in. obowiązek ochrony środowiska naturalnego (tak P. Szuwalski, Prawo wodne. Komentarz do wybranych przepisów, LEX/el. 2019, komentarzy do art. 1 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2268). W tym zakresie na gruncie prawa wodnego pojęcie zrównoważonego rozwoju oznacza wymóg, by ingerencja w środowisko następowała w sposób jak najmniej szkodliwy dla jego zasobów, a korzyści społeczne płynące z tej ingerencji przewyższały potencjalne szkody. Definicję tej treści ustawodawca przyjął, wskazując w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.), że zrównoważony rozwój oznacza "taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń" (tamże). Wspomniana regulacja pozostaje w związku, z wyrażonym na gruncie Konstytucji obowiązkiem ochrony środowiska, adresowanym do władz publicznych, o czym mowa w art. 74 Konstytucji RP, ale też do każdego podmiotu korzystającego ze środowiska, co unormowano w art. 86 Konstytucji RP. Nadmienić należy, iż niewątpliwie wprowadzona do prawa wodnego zasada zrównoważonego rozwoju pełni rolę dyrektywy wykładni w odniesieniu do konieczności wyważenia zakresu obowiązków dotyczących ochrony środowiska, na rzecz przyjmowania rozwiązań, jak najkorzystniejszych dla środowiska, na co wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 25.03.2009 r., II SA/GO 825/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej CBOSA. Ponadto Prawo wodne, stanowi pełną implementację Ramowej Dyrektywy Wodnej 2000/60/WE (RDW) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Jej fundamentalnym celem jest przeciwdziałanie zanieczyszczaniu wód i osiągnięcie przynajmniej dobrego ich stanu poprzez określenie i wdrożenie pewnych działań w ramach zintegrowanych programów w państwach członkowskich. Podstawowym kryterium dla gospodarowania wodami w prawie wodnym jest realizowanie zasady zrównoważonego rozwoju. Artykuł 9 dyrektywy, określając zasadę zwrotu kosztów za usługi wodne stanowi, że Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 maja 2019 r., II SA/Wr 134/19, CBOSA). Nie bez znaczenia będzie wspomnieć w kontekście powyższego, iż w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia dotyczące korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przyjmując takie zastrzeżenia ustawodawca wskazał również w przepisie art. 126 pkt 1 i 2 trzy sytuacje stanowiące negatywne przesłanki wydania pozwolenia wodnoprawnego, obligujące do odmowy jego udzielenia. Dwie z nich mają relewantny związek z przepisem art. 125 poprzez stwierdzenie, że "wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2 lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3", natomiast trzecia zachodzi wówczas, gdy "projektowany sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony". Nadto, w przepisie art. 131 ust. 1 ustawy - Prawo wodne przyjęta została w odniesieniu do pozwoleń wodnoprawnych zasada skargowości czyli działania właściwego organu na wniosek zainteresowanego podmiotu. Jednocześnie ustawodawca stawia w nim wymogi co do jego prawidłowości, uzupełnione treścią przepisu art. 132 tej ustawy, określającego zakres i formę operatu wodnoprawnego stanowiącego obligatoryjny element wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Analiza wskazywanych powyżej przepisów uprawnia do twierdzenia, że odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w przypadku spełnienia przez podmiot, który ubiega się o jego wydanie, warunków przyjętych w przepisie art. 131 ustawy - Prawo wodne jest dopuszczalna wyłącznie wówczas, gdy zaistnieją okoliczności przewidziane w art. 126 tej ustawy (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 749/05, Lex nr 209509). Pozwolenia wodnoprawnego nie można zatem traktować jako decyzji uznaniowej, bowiem konstrukcja przepisów rozdziału 4 Działu IV powoływanej ustawy, zawierającego regulację odnoszącą się do pozwoleń wodnoprawnych wskazuje, że ma ono cechy decyzji związanej. Zdaniem Sądu w materiale sprawy, na podstawie którego - zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powołanej - orzeka sąd administracyjny, brak jest podstaw do stwierdzenia okoliczności, które - stosownie do treści przepisu art. 125 oraz art. 131 ustawy - Prawo wodne - uprawniałyby do udzielenia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. W świetle przytoczonej podstawy prawnej sprawie istotne znaczenie należy bowiem przypisać brakom możliwości jednoznacznego stwierdzenia na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów jakiej jakości ścieki będą wprowadzane do miejskich urządzeń kanalizacyjnych, nie sposób jest również ocenić wpływu tych ścieków na pracę oczyszczalni. Biorąc po uwagę treść wystąpień [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, z których wynika, iż odprowadzane ścieki mogą zawierać substancje nieuwzględnione we wniosku, takie jak np. dioksyny oraz furany, z ostrożności procesowej należy założyć, iż udzielenie przedmiotowego pozwolenia mogłoby stanowić naruszenie art. 125 pkt 3 Prawa wodnego. Zainteresowany uzyskaniem pozwolenia podmiot nie odniósł się do uwag złożonych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w powyższym zakresie. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że - wbrew twierdzeniom zawartym zarówno w odwołaniu, jak i w skardze - wnioskodawca nie przedłożył zgody właściciela urządzeń kanalizacyjnych zgodnie z wezwaniem z dnia 17 sierpnia 2018 r., stanowiącej kluczowy dokument w rozpatrywanej sprawie. Zasadnie organ wywodził, że umowa zawarta pomiędzy właścicielem kanalizacji a wytwórcą ścieków może być traktowana jako taka zgoda jedynie w sytuacji, gdy jej zapisy nie budzą żadnych wątpliwości w kontekście treści operatu wodnoprawnego oraz innych zebranych w toku postępowania dowodów. W rozpatrywanym przypadku z pisma PGK "." Sp. z o.o. z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], będącego właścicielem kanalizacji, wynika wprost brak zgody tego podmiotu na wprowadzanie do jego urządzeń ścieków powstających na terenie instalacji. W tym stanie rzeczy niemożliwe było udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Wypada podkreślić, że wnioskodawca nie tylko nie posiada zgody właściciela urządzeń kanalizacyjnych, ale również nie skompletował całości dokumentacji niezbędnej do uzyskania przedmiotowego pozwolenia, w tym zwłaszcza nie przedłożył zgodnego z przepisami ustawy Prawo wodne z 2001 r. operatu. Podstawowym dokumentem w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego jest operat wodnoprawny. Wskazał, że z przepisów prawa wodnego nie wynika jakie dodatkowe wymogi winien spełniać operat wodnoprwny, jednakże nie ulega wątpliwości, że taki dokument powinna sporządzić osoba, która posiada wiedzę specjalistyczną z dziedziny, z którą planowane przedsięwzięcie się wiążę, a więc nie tylko z zakresu prawa wodnego, ale również z zakresu planowania przestrzennego, prawa budowlanego, prawa cywilnego, prawa ochrony środowiska, czy też znająca przepisy sanitarne. Nie oznacza to, że taka osoba musi być biegłym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zwrócił uwagę, że operat wodnoprawny, ma szczególną wartość dowodową, bowiem w sposób istotny wpływa na treść decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, choć nie oznacza to, że jest dla organu bezwzględnie wiążący. Operat taki ma niewątpliwie walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej takiego dokumentu, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, w kontekście zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) jest niebagatelna. Sąd stwierdził, że na organie spoczywa obowiązek oceny, na podstawie art. 80 k.p.a. dowodowej wartości złożonego operatu wodnoprawnego. W przedłożonym operacie wodnoprawnym powinny zatem, znajdować się: podpisy osób która/e sporządziła/y operat z podaniem imienia i nazwiska oraz wskazanie posiadanych uprawnień. Operat taki musi więc być możliwy do oceny pod względem wiarygodności i ewentualnie odpowiedzialności, ponieważ dotyczy nie tylko indywidualnych potrzeb społecznych i gospodarczych wnioskodawcy, ale w równym stopniu dotyczy ochrony interesów publicznych. Dlatego też jest on prawnie sformalizowany (taki pogląd wyrażany jest w orzecznictwie, czego przykładem może być wyrok NSA z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 220/14, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie organ słusznie zauważył, że operat należy uzupełnić o zawarcie w nim precyzyjnych informacji w następującym zakresie: - urządzeń technicznych służących do ochrony przed zanieczyszczeniami gleby i ziemi oraz wód powierzchniowych i podziemnych terenu, na którym zlokalizowana jest instalacja do termicznej utylizacji odpadów medycznych i weterynaryjnych, - systemu do gromadzenia ewentualnych odcieków, jego pojemności, możliwości badania i oczyszczania odcieków przed ich odprowadzeniem, - sposobu i miejsca magazynowania odpadów przed ich skierowaniem do procesu przekształcania termicznego oraz sposobu zagospodarowania, gromadzenia, badania i oczyszczania ewentualnych odcieków przed ich odprowadzeniem, - sposobu postępowania w przypadku awarii spalarni odpadów, a co za tym idzie magazynowania odpadów, w szczególności sposobu postępowania z ewentualnymi odciekami powstającymi w miejscach ich przechowywania, - systemu do gromadzenia ewentualnych odcieków z zabezpieczonych miejsc magazynowania odpadów medycznych i weterynaryjnych oraz odpadów powstałych w wyniku procesu przekształcania termicznego (jego pojemności, możliwości badania i oczyszczania odcieków przed ich odprowadzeniem), - systemu do gromadzenia ścieków z mycia i dezynfekcji urządzeń chłodniczych magazynujących odpady zakaźne oraz sposobu ich zagospodarowania i odprowadzania, - metody ograniczania lub eliminacji substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego w ściekach przemysłowych, - sposobu zagospodarowania wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenu Zakładu. Zgodnie z powierzoną organom funkcją ochrony środowiska braku w dokumentacji nie stanowią jedynie technicznej omyłki, lecz błąd tego rodzaju, który uniemożliwia organowi sprawdzenie, czy zachowany został cel ustawy prawo wodne w postaci ochrony środowiska, o czym była mowa. Powyższe implikuje wniosek, ze powody braku możliwości skompletowania dokumentacji nie mają wpływu na obiektywną ocenę znaczenia tego braku. W świetle ww. informacji nie sposób uznać, że decyzja Prezesa PGWWP narusza przepisy prawa materialnego wymienione w złożonej skardze. Wobec powyższego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.