IV SA/Wa 1023/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2011 r. sprawy ze skargi C. R. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego C. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez C. R. jest decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Rejonu Lasów Państwowych T.. z dnia [...] września 1958 r. znak: [...] oraz decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] marca 1961 r. znak: [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa parceli leśnej o powierzchni 6,33 ha, położonej w oddz. [...] w Nadleśnictwie S., stanowiącej byłą własność M. i W. W.. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2008 r. C. R. (następca prawny byłych właścicieli ww. nieruchomości) wystąpił do Ministra Środowiska o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]września 1958 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Rejonu Lasów Państwowych T. . z dnia [...] września 1958 r. oraz decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] marca 1961 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zostały spełnione przesłanki do przejęcia na własność Państwa ww. nieruchomości wynikające z art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego [(Dz. U. nr 17, poz. 71 ze zm.), dalej: "ustawa z dnia 12 marca 1958 r."]. Zdaniem organu, analiza akt sprawy zgromadzonych wtoku postępowania nieważnościowego potwierdziła wykonanie wymienionych w decyzji z dnia [...] września 1958 r. zabiegów pielęgnacyjnych w drzewostanach - czyszczeń późnych w 1956 r., o czym zaświadcza zapis w planie urządzania lasu za okres 1949/50 - 1958/59. Zabiegi pielęgnacyjne zostały dokonane przed dniem 5 kwietnia 1958 r. tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Nadto odnaleziono dowody potwierdzające wykonanie na przedmiotowej nieruchomości przez Lasy Państwowe czynności władczych w dniu wydania decyzji z dnia [...] marca 1961 r. Zapisy dokonane w dokumencie pn. "Wnioski i wyniki cięć Nadleśnictwo S. na rok 1959 - 1962 oraz wykonanie za okres 1960/61" wskazują, iż w roku gospodarczym 1960/61 w drzewostanie położonym w oddziale [...] wykonano czyszczenie późne na powierzchni 21,26 ha. Powyższe świadczy, zdaniem organu, iż przedmiotowa działka leśna pozostawała we władaniu Państwa także w dacie wydania decyzji z dnia [...] marca 1961 r. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez C. R., Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [..] kwietnia 2009 r. powtarzając ustalenia faktyczne i prawne poczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na skutek skargi C. R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1551/09), uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym była ocena wydanych w trybie zwykłym ww. decyzji. Kontrola ta wykazała, iż zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a."], które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, iż obowiązkiem organu było bezsporne wyjaśnienie, w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy sprawy, czy istniały podstawy do uznania, że przedmiotowa nieruchomość leśna objęta była we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz czy Skarb Państwa pozostawał w tym władaniu w chwili orzekania o przejęciu. Nadto organ winien wykazać, opierając się na konkretnych, istniejących w dniu wydawania decyzji o przejęciu dowodach, iż władanie przedmiotową nieruchomością było bezsporne nie tylko w dniu wejścia w życie ustawy, ale również w dacie wydania decyzji o przejęciu, tj. w dniu [...]września 1958 r., nie zaś tylko w dacie [...] marca 1961 r. Przejęcie nastąpiło bowiem na mocy decyzji z dnia [...] września 1958 r., zaś decyzja z dnia [...] marca 1961 r. była jedynie decyzją wydaną w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem Sądu, o ile przeprowadzono postępowanie dowodowe dotyczące władania przedmiotową parcelą leśną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to argumentacja na temat władania tą nieruchomością przez Państwo w dniu [...] września 1958 r., tj. w dniu wydania decyzji o przejęciu przedmiotowej parceli leśnej na własność Państwa w ogóle nie została poczyniona, bowiem za niewystarczającą w tym względzie należało uznać argumentację opartą na dowodach przemawiających za władaniem Państwa w dniu [..] marca 1961 r., czyli w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy. Dalej Sąd zauważył, iż Minister w toku postępowania administracyjnego zwracał się do Archiwum Państwowego w T. o nadesłanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii a o kurne nić w dotyczących Rejonu Lasów Państwowych T.. oraz Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w T. i Nadleśnictwa S. w latach 1956 - 1964. W związku z odpowiedzią Archiwum Państwowego w T., Minister pismami z dnia 28 listopada 2008 r. i 5 grudnia 2003 r. zwrócił się o nadesłanie kserokopii akt wymienionych w piśmie Archiwum. Jednakże z uwagi na brak możliwości wypożyczenia oraz dokonania ich kserokopii z przyczyn technicznych, zasugerowano możliwość zapoznania się z aktami w siedzibie Archiwum. Pomimo powzięcia powyższej informacji organ nadzorczy orzekł na podstawie posiadanego materiału dowodowego, co w konsekwencji naraziło go na zarzut niezabrania całego materiału dowodowego i niedokonanie jego oceny. Zdaniem Sądu, zapoznanie się przez pracownika Ministerstwa z aktami niemożliwymi do skopiowania i przesłania do W., które posiada w swoim zasobie Archiwum Państwowe w T. umożliwiłoby wytypowanie dokumentów do sporządzenia ich odpisów, czy też sporządzenie notatki służbowej o ich treść!. W efekcie takie postępowanie organu dałoby dopiero podstawy do stwierdzenia, że organ podjął wszelkie kroki celem zgromadzenia materiału dowodowego sprawy, będącego podstawą do oceny, czy przejęcie spornej parceli nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Końcowo Sąd stwierdził, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w oparciu o pełny materiał dowodowy, organ nadzorczy dokona oceny, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki do przejęcia przedmiotowej nieruchomości badaną w trybie nadzoru decyzją, a więc czy ww. nieruchomość została objęta we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i czy w dacie wejścia w życie ww. ustawy w tym władaniu pozostawała oraz czy nadal pozostawała we władaniu Państwa w dniu wydania kontrolowanych decyzji, tj. [...] września 1958 r. i [...] marca 1961 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Rejonu Lasów Państwowych T. z dnia [...] września 1958 r. oraz decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] marca 1961 r. Decyzję powyższą wydał działający z upoważnienia Ministra Środowiska - Podsekretarz Stanu, Główny Konserwator Przyrody – J. Z.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż analiza akt sprawy potwierdziła wykonanie wymienionych w ww. decyzji z dnia [...] września 1958 r. zabiegów pielęgnacyjnych w drzewostanach tj. czyszczeń późnych w 1956 r. Zaświadczają o tym zapisy w planie urządzania lasu za okres 1949/50-1558/59. Lasy Państwowe wykonały zatem na przedmiotowej działce czynności władcze przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., tj. przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Nadto czynności władcze na przedmiotowej działce leśnej zostały wykonane również w dacie wydania ww. decyzji organu odwoławczego z dnia [...] marca 1961 r. tj. ok. 14 marca 1961 r. Potwierdzają to zapis/ w dokumencie pt. "Wnioski i wyniki cięć Nadleśnictwa S. na rok 1959 - 1962 oraz wykonanie za okres 1960/61" (czyszczenie późne w drzewostanie położonym w oddz. [...] wykonane w roku gospodarczym 1960/61). Minister podniósł również, iż podczas prowadzonego aktualnie postępowania sprawdzono szczegółowo zapisy w wymienionych w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego aktach Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w T. będących w zasobach Archiwum Państwowego w T.. Sprawdzono wnioski ochrony lasu oraz wykonania na rok gospodarczy 1956-1964, wnioski z żywicowania na rok gospodarczy 1907- l963 oraz wnioski z kontroli cięć z lat 60- tych. Zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że w drzewostanie na przedmiotowej działce w tym okresie nie były wykonywane żadne zabiegi gospodarcze dotyczące ochrony lasu oraz żywicowanie. Zabieg żywicowania nie mógł być wykonany, ponieważ dia lasu będącego miodnikiem, tak jak miało to miejsce w omawianym przypadku, nie wykonuje się takiego zabiegu. Natomiast zabiegi z ochrony lasu wykonuje się w zależności od potrzeby, zatem w tym czasie nie było potrzeby wykonania takich zabiegów. Zdaniem Ministra, analiza akt sprawy potwierdziła, że w okresie do dnia 14 marca 1961 r. na przedmiotowej działce by-fe wykonana wyłącznie jedna czynność gospodarcza - czyszczenie późne. Jest to zrozumiałe o tyle, że na ww. działce występował las o typie siedliskowym boru świeżego, a w takich drzewostanach czynności gospodarcze wykonuje się raz na 10 lat. Wykonanie czynności gospodarczych w dniu 29 września 1958 r., tj. w dniu wydania decyzji I. instancji nie było konieczne, co nie oznacza jednak, że omawiana działka leśna nie pozostawała we władaniu Państwa w dacie wydania ww. decyzji. W tym czasie przeprowadzane były na pewno zabiegi pielęgnacyjne oraz inne zabiegi rutynowe, które nie zostały zapisane w planie urządzania lasu, gdyż nie było to wymagane. Sporna działka była w okresie wydawania obu decyzji nacjonalizacyjnych objęta planem urządzania lasu bez wskazań koniecznych zabiegów. W ocenie Ministra zarówno fakt objęcia przedmiotowej działki planem urządzania lasu w omawianym o okresie, jak również specyfika gospodarki leśnej, gdzie czynności gospodarcze wykonuje się raz na 10 lat, stanowią podstawę do stwierdzenia, iż przedmiotowa nieruchomość została objęta we władanie Państwa do dnia 5 kwietnia 1958 r. i pozostawała w tym wpadaniu nadal w dniu wydania decyzji I. instancji z [...] września 1958 r. oraz decyzji II. instancji z [...]marca 1961 r. Tym samym spełnione zostały przesłanki z art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i brak jest podstaw do uznania, że ww. decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy C. R. podniósł, iż grunt, na którym rośnie las o powierzchni 6,33 ha, do dnia 8 października 1992 r. był własnością jego rodziny - zapisany w księdze wieczystej KW [...] w Państwowym Biurze Notarialnym z Z.. Działka stanowiąca las graniczy z gruntami stanowiącymi jego własność. Czynności odłączenia gruntu pod drzewostanem dokonano na wniosek Nadleśnictwa G. z dnia 16 grudnia 1991 r. i utworzono nową księgę wieczystą KW [...] z datą [...] października 1992 r. Wskazał również, iż interesują go przepisy prawne dotyczące przejętego na własność Skarbu Państwa, gruntu, na którym rośnie las, w okresie odpisu i otworzenia nowej księgi wieczystej KW [...] w 1992 r. Decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2011 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...]grudnia 2010 r. Decyzję II. instancji wydał działający z upoważnienia Ministra Środowiska - Podsekretarz Stanu, Główny Konserwator Przyrody – J Z. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył ustalenia faktyczne i prawne poczynione w zaskarżonej decyzji. Nadto, ustosunkowując się do zarzutów wniosku o ponowne rozstrzenie sprawy Minister wyjaśnił, ze Nad leśnictwo G. weszło w posiadanie przedmiotowego gruntu już w 1945 r., co potwierdza operat urządzania lasu według stanu na dzień 1 października 1949 r. Księga wieczysta natomiast została założona na wniosek Dyrektora Okręgowego Zarządu Lasów w T. przez Sąd Okręgowy w Z w dniu [...] października 1992 r. Było to spowodowane wejściem w życie - w 1991 r. - ustawy o lasach. Lasy Państwowe przystąpiły wówczas do porządkowania spraw własnościowych na własność Państwa w wyniku procesów nacjonalizacyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ma powyższą decyzję C. R. podniósł zarzuty analogiczne do wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto wskazał, iż Nadleśnictwo S. (G.i) weszło w posiadanie przedmiotowego gruntu już w 1945 r. gdzie nie ma potwierdzenia o prawie do własności aż do dnia dokonania odpisu z KW [...] i utworzenia nowej KW [...] odłączając grunt, na którym rośnie las. Wskazał, iż w praworządnym państwie takie działania są niezgodne, krzywdzące i prowadzące do braku zaufania wobec przepisów prawnych. W odpowiedzi na skargę .Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Kr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi [Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.")], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek uwzględnić z urzędu wadliwości kontrolowanego aktu. Sąd nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpatrując skargę Sąd dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia przez organ nadzoru przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Zgodnie z powołanym przepisem, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Z kolei naruszenie przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania musi skutkować uchyleniem zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z wystąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy. W niniejszej sprawie miała miejsce sytuacja określona we wskazanych wyżej przepisach, ponieważ zarówno decyzję z dnia [...] grudniu 2010 r., jak również drugą decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. podpisał J. Z.- Podsekretarz Stanu, Główny Konserwator Przyrody - działający z upoważnienia Ministra Środowiska. Tymczasem podlegał on obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w postępowaniu z powodu wskazanego w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W powolnym przepisie, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu decyzji ostatecznej, jest mowa o wyłączeniu pracownika organu w sprawie, w której brał w wydaniu zaskarżonej decyzji, czyli zarówno w sytuacji, gdy od decyzji przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji, jak i w sytuacji, gdy od decyzji wydanej przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie przysługuje odwołanie (brak bowiem w strukturze organizacyjnej organu lI stopnia), a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania dwuinstancyjnego, przy czym wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco. W sytuacji ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ trzeba bezwzględnie ocenić, czy możliwe jest zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Regulacja ta - nakazująca obligatoryjne wyłączenie pracownika - jest gwarancją bezstronności, a tym samym prawidłowości i rzetelności orzekania. W uchwale z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13.09, LEX nr 579940), która pozostaje aktualna w stanie prawnym obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r., Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Sąd też - w ocenie Sądu - przyjąć należy, że wyłączenie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie obejmuje wyłącznie osoby piastującej funkcję ministra, dotyczy natomiast innych pracowników upoważnionych przez ministra do wydania decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro w niniejszej sprawie pierwszą decyzję wydał pracownik, nie zaś sam minister, to decyzja wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogła zostać podpisana przez tego samego pracownika. Podlega on bowiem wyłączeniu od rozpoznania sprawy. Wobec powyższego, rozpoznając obecnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez C. R., Minister Środowiska winien upoważnić innego pracownika do wydania decyzji, tudzież sam - jako piastun tej funkcji - winien wydać przedmiotową decyzję. Skoro Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z powodów proceduralnych uznaje, że na obecnym etapie przedwczesne jest wypowiadanie się w kwestiach merytorycznych, dotyczących prawidłowości dokonanej przez organ orzekający oceny - wydanych w trybie zwykłym - decyzji Rejonu Lasów Państwowych T. – P. z dnia [...] września 1958 r. oraz decyzji Minera Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] marca 1961 r. w kontekście kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kwestia ta będzie przedmiotem ponownej oceny organu nadzoru w postępowaniu z wniosku C. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Mając wszystko powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji wyroku.