IV SA/Wa 1025/07

Dnia 27 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 roku sprawy ze skargi T. P. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia (...) marca 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania indywidualnej ilości referencyjnej uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia z dnia (...) marca 2007 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w B. z dnia (...) lutego 2007 r., na mocy której odmówiono T. P. przyznania indywidualnej ilości referencyjnej (zwanej IIR) z krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej dla dostawcy hurtowego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca złożył odpowiedni wniosek oraz spełniał wymagania dla ubiegania się o przyznanie IIR z krajowej rezerwy wskazane w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. z 2005 r., Nr 244, poz. 2081 ze zm.) oraz wynikające z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie zwiększenia sprzedaży mleka lub przetworów mlecznych (Dz. U. nr 106, poz. 900). Organ podał, iż skarżący w dniu 31 marca 2006 r. był właścicielem indywidualnej ilości referencyjnej dostaw w wysokości 50 875 kg, zaś w okresie od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia 31 stycznia 2007 r. wprowadził do obrotu mleko w ilości 78 117 kg. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 w/w ustawy o o.r.m.p.m. oraz w/w rozporządzenia skarżący zwiększył sprzedaż mleka o co najmniej 5000 kg. Z uwagi na fakt, iż suma ilości referencyjnych należnych do przyznania dostawcom hurtowym na podstawie złożonych wniosków była większa niż rezerwa do rozdysponowania w roku kwotowym 2006/2007, krajowa rezerwa została w całości przeznaczona na realizację celów określonych w art. 14 ust. 2 pkt. 3 i 4 wyżej wymienionej ustawy, tzn. na zwiększenie indywidualnej ilości referencyjnej w przypadku uwzględnienia odwołań oraz zabezpieczenie ewentualnego przekroczenia krajowej ilości referencyjnej. Ponadto organ podniósł, iż ustawa nie przewiduje możliwości zastosowania współczynników redukcji do ustalania wysokości indywidualnych ilości referencyjnych przyznanych dostawcom z krajowej rezerwy. W tej sytuacji odmowa przyznania wnioskodawcy indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy jest zasadna. Sygn. akt IV SA/Wa 1025/07 Do przekazanych Sądowi akt administracyjnych dołączone zostało również pismo Zastępcy Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia 9 stycznia 2007 r., kierowane do dyrektorów terenowych oddziałów Agencji Rynku Rolnego, z którego treści wynika, iż istotnie w pierwszym dniu (tj. 3 lipca 2006 r.), gdy mogły być składane wnioski o przydzielenie indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy przez dostawców rozwijających produkcję zgłoszone zapotrzebowanie wynosiło 12 073 268 kg, natomiast w krajowej rezerwie pozostało 10 788 117 kg. W tej sytuacji poinformowano dyrektorów oddziałów, że ilości pozostające w krajowej rezerwie zostały w całości przeznaczone na cele wskazane w art. 14 ust. 2 pkt. 3 i 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. W skardze strona wniosła o przyznanie jej indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy w wysokości 35 000 kg. Skarżący podniósł, iż spełniał warunki dla uzyskania takiej ilości, a wzrost sprzedaży został udokumentowany fakturami. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podał, iż rozporządzeniem z dnia 30 października 2006 r. w sprawie wysokości krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej w roku kwotowym 2006/2007 (Dz. U. nr 197, poz. 1451) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi określił wysokość krajowej rezerwy na ten rok dla dostawców hurtowych w wysokości 558 928 578 kg. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 30 października 2006 r. Nadto wyjaśnił, iż na podstawie prowadzonego monitoringu wniosków dostawców bezpośrednich o przyznanie indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy, na dzień 9 stycznia 2007 r. wnioskowane ilości przekroczyły przyznaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rok kwotowy 2006/2007 wysokość krajowej rezerwy dla dostawców hurtowych, zaś Minister nie określił zasad przyznawania indywidualnych ilości referencyjnych z rezerwy krajowej. Z kolei przepisy nie upoważniły Prezesa Agencji do ewentualnej redukcji w sytuacji zwiększonego popytu. Uznając, iż pozbawienie części dostawców prawa do indywidualnej ilości referencyjnej bądź jego ograniczenie byłoby sprzeczne z ustawą, Prezes Agencji Rynku Rolnego, zgodnie z dyspozycją art. 14 ust. 2 w/w ustawy, krajową rezerwę krajowej ilości referencyjnej przeznaczył na inne cele. Sygn. akt IV SA/Wa 1025/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Krajowa rezerwa krajowej ilości referencyjnej została utworzona zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 244, poz. 2081). Powyższy przepis wiąże się z realizacją unormowań Unii Europejskiej w szczególności z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1255/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, rozporządzeniem Rady (WE) nr 17788/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustalającym opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych oraz rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3950/92 z dnia 28 grudnia 1992 r. ustanawiającym dodatkową opłatę w sektorze mleka i przetworów mlecznych, które obowiązują Polskę od dnia 1 maja 2004 r. Krajowa rezerwa krajowej ilości referencyjnej jest wielkością zamkniętą, ustalaną corocznie przez władzę Państwa Członkowskiego i zgodnie z treścią art. 14 ust. 2 ww. ustawy przeznaczona jest dla dostawców hurtowych lub bezpośrednich i może być przeznaczona między innym na zwiększenie indywidualnych ilości referencyjnych przez producentów rozwijających produkcję mleka. Zgodnie z art. 16 cyt. ustawy producent rozwijający produkcję mleka obowiązany jest udokumentować zwiększenie sprzedaży mleka lub przetworów mlecznych za okres co najmniej trzech kolejnych miesięcy danego roku kwotowego, poprzedzających miesiąc, w którym złożono wniosek o przyznanie indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy. Ustawa z dnia 4 marca 2005 r. o zmianie ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 53, poz. 469) wprowadziła zmiany związane z przydzielaniem indywidualnych ilości referencyjnych z krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej w ten sposób, iż w przypadku producenta rozwijającego produkcję mleka warunkiem przydziału indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy w danym roku kwotowym jest zwiększenie sprzedaży mleka lub przetworów mlecznych w stosunku do indywidualnej własności referencyjnej stanowiącej własność producenta w dniu 31 marca roku kwotowego poprzedzającego rok kwotowy, w którym złożono wniosek. Sygn. akt IV SA/Wa 1025/07 W niniejszej sprawie poza sporem jest, iż skarżący T. P. spełnił warunki formalne dla uzyskania indywidualnej ilości referencyjnej dla dostawców hurtowych, jako producent rozwijający produkcję mleka w rozumieniu art. 14 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy. W świetle ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych krajowa rezerwa może być przeznaczona na cele wskazane w art. 14 ust. 2 pkt 1, 3 i 4. Takie sformułowanie regulacji przez prawodawcę nie wyklucza przeznaczenia całości krajowej rezerwy wyłącznie na niektóre z celów wskazanych w przepisie. Obowiązujące regulacje normatywne na dzień wydawania decyzji nie precyzowały zasad wykorzystywania krajowej rezerwy. W tej sytuacji wyłącznie rozstrzygnięcie o przedmiocie indywidualnego wniosku - decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania kwoty - przesądzało o możliwości nabycia prawa w postaci uzyskania dodatkowej NR przez określonego wnioskodawcę. Konieczność odrębnego orzekania w przedmiocie każdego wniosku, nie wyłączała dopuszczalności dokonywania rozstrzygnięć zgodnie z przyjętym systemem rozdziału kwot, w ramach całej Agencji Rynku Rolnego. Jednak każde z rozstrzygnięć indywidualnych musiałoby, w takim przypadku, wskazywać sztywne uwarunkowania formalne albo racjonalne przesłanki, jakie przemawiały za przyjęciem określonych rozwiązań - w rozpoznawanym przypadku przeznaczenie całej rezerwy na cele określone w art. 14 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie spełnia wymagania wynikających z przepisu art. 107 k.p.a. Należy podkreślić, iż omówiona powyżej regulacja prawna (art. 14 w/w ustawy).pozwala organowi na wydanie rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Sygn. akt IV SA/Wa 1025/07 Zgodnie ze wskazanym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu, dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis - rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego przyjął daną wykładnię, gdy strona przedstawiła wykładnię odmienną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2006 r. II SA/Wa 616/06, Lex nr 221929). Brak podania w uzasadnieniu decyzji (orzeczeniu) motywów rozstrzygnięcia z jednej strony uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony może być powodem zaskarżenia do Sądu decyzji nie zawierających prawidłowego uzasadnienia wobec niemożności poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, iż zadaniem Sądu jest ocena legalności zaskarżonej decyzji, dlatego nie mogą mieć znaczenia dla tej oceny argumenty podnoszone przez organ na etapie postępowania sądowo - administracyjnego. W niniejszej sprawie, próba uzasadnienia wydanych decyzji została podjęta dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie może być traktowana jako aneks do decyzji, gdyż należy już do postępowania sądowo - administracyjnego, a nie administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 1999 r., III SA 1756/99, Lex nr 47228). W niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny, jakimi przesłankami kierował się uznając, iż w zaistniałym przypadku, wyłącznie dopuszczalne albo zasadne jest przyjęcie rozwiązania, które prowadziło do wykluczenia możliwości uzyskania dodatkowej IIR choćby w określonym zakresie przez wnioskującą stronę - dostawcę rozwijającego produkcję. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ przywołał argumentację, z której zdaje się wynikać, iż w jego ocenie przyjęcie innego rozwiązania nie było dopuszczalne w świetle uwarunkowań formalnych. Sygn. akt IV SA/Wa 1025/07 Sąd nie podziela poglądu, iż sam fakt nieokreślenia w akcie o charakterze normatywnym zasad postępowania, gdy zapotrzebowanie wynikające z wniosków przekracza wielkość rezerwy, wyklucza przyjęcie takich zasad przez organ Agencji, orzekający w sprawie indywidualnej. Trzeba wszak podkreślić, iż zaskarżona decyzja o odmowie przyznania IIR jest następstwem przyjęcia określonej zasady - rezygnacji z rozdziału IIR dla wnioskodawców rozwijających produkcję mleka (art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych) i przeznaczenia krajowej rezerwy na inne cele (wskazane w art. 14 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy). Przyjęte rozwiązanie nie zostało jednocześnie w orzeczeniu uzasadnione. W kontekście zawartego w aktach administracyjnych pisma z dnia 9 stycznia 2007 r., należy podkreślić także, iż prawodawca nie przyznał uprawnienia do władczego decydowania o zasadach rozdziału krajowej rezerwy Prezesowi ARR (ani jego zastępcy). Nie wyklucza to możliwości ustalania przez Prezesa Agencji określonych wytycznych dla polityki podziału IIR realizowanej w rozstrzygnięciach indywidualnych przez organy I instancji (dyrektorów oddziałów terenowych Agencji). Ustalenie zasad z uwzględnieniem całokształtu sytuacji, w sposób scentralizowany, może zapewnić równe traktowanie podmiotów, co jest jedną z istotnych przesłanek przy ocenie legalności podejmowanych rozstrzygnięć. Jednak formułowane wytyczne, nie mając stosownych normatywnych podstaw, nie są wiążące dla osób trzecich, a więc zastosowanie się do nich przez organ orzekający musi być każdorazowo uzasadnione w kontekście przesłanek formalnych (art. 6 K.p.a.) - o ile przyjęte rozwiązania są wyłącznie następstwem związania wynikającego z regulacji szczególnych - bądź przesłanek merytorycznych - w tym interesu publicznego (art. 7 K.p.a.) o ile organ działa w zakresie uznaniowości. Oceniając w tym kontekście argumentację, podniesioną dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, trzeba wskazać iż organ administracji także na tym etapie nie przywołał regulacji normatywnych, z których wynikałaby brak możliwości np. procentowego zredukowania przyznanych IIR w stosunku do wnioskowanych. Z kolei, o ile by uznać, iż przyjęte przez organ rozwiązanie nie jest zdeterminowane wyłącznie uwarunkowaniami formalnoprawnymi, w kontekście kwestii merytorycznych nie przywołano przesłanek przemawiających za przyjętym rozwiązaniem (np. odwołanie się do szacunków zapotrzebowania na cele określone Sygn. akt IV SA/Wa 1025/07 w art. 14 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych lub tym podobne). Wskazana wadliwość zaskarżonej decyzji w kontekście braku właściwego uzasadnienia (art. 107 §3 K.p.a.) nie pozwala w istocie na kontrolę legalności działania organu administracji, co oznacza iż stwierdzone uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes uwzględni wytyczne zawarte w niniejszym orzeczeniu.