IV SA/Wa 1026/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej - oddala skargę - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2012 r. - zaskarżoną skargą przez J. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2009 r. stwierdzającą, że nieruchomość ziemska położona w S. zabudowana dworem wraz z parkiem oraz cegielnia w P. podpadały pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej [(Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13, ze zm.) - zwanego dalej: "dekretem"] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Stan sprawy przedstawia się następująco: J. L., E. P. i I. H. w 2001 r. wnieśli do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów o reformie rolnej części majątku, składającego się z dworu z parkiem o powierzchni około [...] ha położonych w S., gm. P. oraz cegielni położonej w P., stanowiące ówcześnie własność M. z P. L. (matki wnioskodawców). Następnie wnioskodawcy sprecyzowali swoje wnioski w ten sposób, że domagają się stwierdzenia, że przejęcie wskazanych przez nich nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie podlegały one przepisom dekretu o reformie rolnej. Zdaniem wnioskodawców zarówno dwór, jak i jego otoczenie oraz cegielnia nie miały żadnego związku funkcjonalnego z pozostałymi składnikami znacjonalizowanej nieruchomości ziemskiej należących do M. z P. L. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2002 r. stwierdził, że nieruchomość ziemska położona w S. zabudowana dworem wraz z parkiem oraz cegielnia podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Od decyzji tej odwołali się wnioskodawcy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2003 r. - w wyniku rozpoznania odwołania - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że wnioskodawcy wystąpili o stwierdzenie nieważności przejęcia przedmiotowej części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, bądź stwierdzenia, że przejęcie to nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Takie stwierdzenie odnosi się do oceny decyzji administracyjnych w trybie nadzoru, a tymczasem w przedmiotowej sprawie brak jest decyzji administracyjnej. Wydanie zatem decyzji po rozpatrzeniu wniosku o takim brzmieniu nie znajduje uzasadnienia w sprawie. Dnia [...] lipca 2005 r. Wojewoda [...] wydał decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że organ administracji rządowej, jakim jest Wojewoda, nie może rozstrzygać o tym czy zespół dworsko - parkowy w S. oraz cegielnia w P. podpadały lub nie podpadały pod przepisy dekretu. Wojewoda stwierdził, że spór o podleganie lub nie części nieruchomości ziemskiej pod przepisy o przeprowadzeniu reformy rolnej jest sporem cywilnym, który winien rozstrzygnąć sąd powszechny. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez wnioskodawców od decyzji organu pierwszej instancji j- decyzją z [...] maja 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoją decyzję, Minister powołał się na uchwałę podjętą w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r., z której wynika, że o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej orzeka w formie decyzji administracyjnej organ administracji publicznej, a nie sąd powszechny. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2007 r. stwierdził, że nieruchomość ziemska położona w S. zabudowana dworem wraz z parkiem oraz cegielnia w P. podpadały pod działanie przepisów dekretu. Od niniejszej decyzji strony odwołały się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Dnia z [...] października 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Minister uzasadniając swoją decyzję wskazał, że Wojewoda nie ustalił obszaru, na którym znajdował się dwór wraz z parkiem w S. oraz nie dokonał analizy istnienia związku funkcjonalnego między zespołem dworkowo - parkowym, a pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2009 r. stwierdził, że nieruchomość ziemska położona w S. zabudowana dworem wraz z parkiem oraz cegielnia w P. podpadały pod działanie przepisów dekretu. Od niniejszego rozstrzygnięcia Wojewody wnioskodawcy odwołali się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Organ ten decyzją z [...] października 2010 r. uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu wskazano, że ze względu na aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne, a także postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o podpadaniu nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu o reformie rolnej, ze względu na utratę mocy obowiązującej rozporządzenia wykonawczego do dekret. Na decyzję Ministra J. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd wyrokiem z 10 lutego 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, stwierdzając że Minister obowiązany jest rozpatrzeć merytorycznie odwołanie skarżących od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2009 r., jako że jest właściwy do rozstrzygania o w przedmiocie podpadania nieruchomości pod regulacje dekretu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2012 r. - wydaną w wyniku rozpoznania odwołania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - uchylił zaskarżoną Wojewody [...] z [...] września 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art 80 i art. 107 § 1 K.p.a. w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy oraz nieustalenia wszystkich stron postępowania. Nadto doszło do naruszenia art. 61 § 1 i 2 K.p.a. w zakresie przekroczenia przez organ pierwszej instancji granic żądania zawartego we wniosku J.L, E.P. i I.H. o podpadanie dworu wraz z parkiem i cegielni pod działanie dekretu. Minister stwierdził: - po pierwsze, że Wojewoda nie wyjaśnił należycie sprawy wydając decyzję. Minister doszedł do przekonania, że w oparciu o akta sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że majątek przejęto na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Ziemskiego w D. z [...] października 1946 r. wynika jedynie, że majątek S. z przyległościami o obszarze [...] ha, będący własnością M. L., został przejęty na cele reformy rolnej 12 marca 1945 r. w myśl dekretu o reformie rolnej. Zaświadczenie to jednakże nie precyzuje na podstawie jakiego, konkretnego przepisu dekretu doszło do nacjonalizacji. Pomimo tego, Wojewoda wydał decyzję o podpadaniu dworu wraz z parkiem i cegielni pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Tymczasem konieczne jest wykazanie podstawy prawnej przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej, gdyż zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej [(Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) zwanego dalej: "rozporządzeniem"], do wojewódzkich urzędów ziemskich (obecnie Wojewoda) należy w pierwszej instancji orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Zatem, gdyby przejęcie nieruchomości ziemskiej nastąpiło na innej podstawie niż z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, Wojewoda nie mógłby orzekać w sprawie. Pomocne przy ustaleniu podstawy przejęcia majątku S. na własność Skarbu Państwa będzie odnalezienie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w R. z [...] lipca 1946 r. [...] dotyczące przejęcia majątku S. objętego Iwh [...] ks. tab. oraz zaświadczenia wydanego przez ten sam urząd [...] grudnia 1946 r. [...] dotyczące przejęcia nieruchomości objętej Iwh [...] gm. kat. P., w skład której wchodziła cegielnia w P.; - po drugie, że nie ustalono dokładnego miejsca położenia i obszaru zespołu dworsko - parkowego w S. oraz cegielni w P., które to tereny wchodziły w skład nieruchomości ziemskiej S. o całkowitej powierzchni [...] ha. Konieczne jest precyzyjne ustalenie, zgodne z żądaniem wnioskodawców, granic terenu, którego ma dotyczyć rozstrzygnięcie sprawy. Należy określić, na których działkach lub częściach działek zlokalizowane były dwór wraz z parkiem w S. oraz cegielnia w P. Ustalenie powyższych kwestii ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem nie mając takiej wiedzy organ nie jest w stanie wydać decyzji o podpadaniu lub nie podpadaniu tych terenów pod przepisy dekretu o reformie rolnej; - po trzecie, że organ pierwszej instancji nie ustalił także wszystkich stron postępowania. Stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Obecni właściciele nieruchomości, objętych żądaniem wnioskodawców, mają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Wojewoda [...] powinien w pierwszej kolejności ustalić obszar aktualnych działek, na których znajdowały się dwór wraz z parkiem oraz cegielnia, a następnie powiadomić obecnych właścicieli o toczącym się postępowaniu. Ustalenie obecnych właścicieli działek wchodzących w skład objętych wnioskiem części nieruchomości i zapewnienie im udziału w postępowaniu w charakterze stron będzie możliwe na podstawie wypisów z ewidencji gruntów; - po czwarte Wojewoda błędnie zinterpretował przepisy dekretu, twierdząc iż nie dawały one możliwości wyłączenia spod jego działania części nieruchomości lub niektórych zabudowań, kierując się jednocześnie tylko kryterium obszarowym całego majątku. O możliwości orzekania, co do części nieruchomości ziemskiej wypowiedział się m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 28/06. NSA stwierdził, że przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tej części nieruchomości, która nie była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być w związku z tym przeznaczona na cele dekretu; - po piąte dekret stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone są nieruchomości ziemskie i tylko takie nieruchomości przechodziły bezzwłocznie i bez odszkodowania w całości na własność Skarbu Państwa na cele wymienione w art. 1 dekretu. Wykładni pojęcia nieruchomości ziemskiej dokonał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89, stwierdzając że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił jednak, czy objęte wnioskiem części nieruchomości w S. i P. były wykorzystywane do takiej działalności; - po szóste, że pismem z 27 października 2011 r. pełnomocnik wnioskodawców, będący adwokatem, poinformował Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż wnioskodawczyni I. H. zmarła (kopia postanowienia o stwierdzeniu nabyciu spadku znajduje się w aktach). Zatem organ pierwszej instancji uwzględni tę okoliczność przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Badając sprawę ponownie organ pierwszej instancji powinien zebrać materiał dowodowy w sposób pozwalający na niebudzące wątpliwości ustalenia w wyżej wymienionym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego pomocne przy wydaniu nowej decyzji winno być zebranie dodatkowych dowodów, np. z dokumentów archiwalnych i historycznych, map klasyfikacyjnych, wyciągów z publikacji historycznych, opinii geodezyjnych, pozwalających na jednoznaczne określenie granic zespołu dworkowo - pałacowego oraz cegielni względem całej nieruchomości oraz określenie sposobu ich wykorzystania. Nadto przesłuchanie stron lub świadków, co do charakteru, przeznaczenia i sposobu wykorzystania poszczególnych części nieruchomości objętych wnioskiem. J. L. w skardze wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miał wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a. polegające na naruszeniu zasad praworządności, zaufania obywatela do państwa i rażącej przewlekłości postępowania; 2) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. przez uchylenie po raz kolejny decyzji Wojewody [...], mimo możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego samodzielnie albo zlecenia tych czynności temu organowi. . Skarżący podniósł, że postępowanie w sprawie trwa już ponad jedenaście lat. Decyzje Wojewody [...] w tej sprawie, poczynając od 2002 r. są nieprzerwanie negatywne dla wnioskodawców, a decyzje Ministra za każdym razem powodowały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (decyzje z: 2002 r., 2005 r., 2007 r. oraz 2009 r.). Niezależnie od powyższych decyzji wnioskodawcy w ciągu tych 11 lat kilkakrotnie składali uzasadnione skargi do WSA w Warszawie na przewlekłość postępowania np. sprawa IV SA/WA 470/03, IV SO/WA 54/07, czy IV SA/WA 150/08. Sprawa była również przedmiotem nadzoru ze strony Rzecznika Praw Obywatelskich, który pismem z 2 lipca 2008 r. wyraźnie wskazał Ministrowi Rolnictwa i Wojewodzie [...] na rażącą przewlekłość postępowania w sprawie. Mimo tego i mimo uzupełnienia przez Ministerstwo postępowania dowodowego przez zażądanie materiałów z Archiwum Państwowego w R., Sądu Rejonowego w R., Starostwa Powiatowego w D. oraz innych organów Ministerstwo ponownie uchyliło decyzję Wojewody z [...] września 2009 r., wskazując po raz kolejny na te same błędy prawne oraz konieczność uzupełnienia postępowania. Przy lekceważącym stosunku urzędników Wojewody [...] do zaleceń Ministerstwa zachodzi obawa, że przez kolejny rok postępowanie nie zostanie uzupełnione i zostanie wydana kolejna decyzja negatywna dla wnioskodawcy. Skarżący uważa, że Minister w sposób rażący naruszył art. 136 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. Minister winien samodzielnie uzupełnić postępowanie dowodowe w rzekomo brakującej części, ewentualnie zlecić powyższe czynności Wojewodzie [...]. Istnieje zdaniem skarżącego w tej sprawie konieczność wydania ostatecznej decyzji przez Ministra, co uniemożliwi urzędnikom w tej sprawie kolejne manipulacje przedłużające bezzasadnie postępowanie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) — dalej w skrócie; P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2012 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2012 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Podstawą proceduralną tej decyzji, określanej mianem decyzji kasacyjnej, była norma art. 138 § 2 K.p.a. Z uwagi zatem na charakter procesowy zaskarżonej decyzji przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności była ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Według normy art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem z przepisu tego wynikają dwie przesłanki, których łączne spełnienie daje organowi odwoławczemu możliwość jego zastosowania. Pierwszą z nich jest stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Drugą z przesłanek jest uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie tych przesłanej powinno znaleźć odzwierciedlenie w elemencie składowym decyzji, tj. w uzasadnieniu. Zastosowana przez organ w sprawie regulacja ma charakter fakultatywny (organ "może") i zasadność jej stosowania należy rozważać w związku z inną regulacją, również o charakterze uznaniowym, mianowicie art. 136 K.p.a. oraz ważąc stosowanie zasad: uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.), wnikliwości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.) oraz dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Artykuł 136 K.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Przepis ten może mieć zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji jest niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym w obu tych przypadkach organ odwoławczy winien najpierw ocenić - czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Korzystając zatem z możliwości jakie dają organowi powołane przepisy postępowania Minister uznał, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym możliwości jakie daje art. 136 K.p.a. i mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co w ocenie Sądu było uprawnione. W świetle przytoczonych wyżej regulacji prawnych i rozważań oraz treści zaskarżonej decyzji i zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego należało uznać, iż zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podjęcie takiej treści rozstrzygnięcia - wbrew twierdzeniom skarżącego - nastąpiło z poszanowaniem wyżej wymienionych zasad ogólnych postępowania i bez naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. Minister wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. miał na względzie przesłanki, od których spełnienia uzależniona jest możliwość zastosowania wymienionej normy. I tak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister najpierw wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a., wobec niespełnienia obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy i ustalenia kręgu stron postępowania mających w sprawie interes prawny; art. 61 § 1 i § 2 K.p.a. wobec przekroczenia przez organ pierwszej instancji granic żądania zawartego we wniosku stron inicjującym przedmiotowe postępowanie. Natomiast w dalszej części uzasadnienia wykazał spełnienie drugiej przesłanki warunkującej zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Minister podkreślił, że pozostaje do wyjaśnienia i jest konieczny zakres sprawy w następujących kwestiach: - po pierwsze, czy majątek istotnie przejęto na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jako że obecnie okoliczność ta nie wynika w sposób jednoznaczny z materiału zgromadzonego w sprawie. Organ powołał się w tym względzie na zaświadczenie Powiatowego Urzędu Ziemskiego w D. z [...] października 1946 r., z którego jedynie wynika, że majątek S. z przyległościami o obszarze [...] ha został przejęty na cele reformy rolnej 12 marca 1945 r. w myśl dekretu o reformie rolnej. Dalej przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tej części nieruchomości, która nie była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być w związku z tym przeznaczona na cele dekretu. Obowiązkiem organu winno być ustalenie charakteru, przeznaczenia i sposobu wykorzystania poszczególnych części nieruchomości objętych wnioskiem; - po drugie, skoro zakresem wniosku objęto część majątku, tj. dwór wraz z parkiem położone w S. oraz cegielnię położoną w P., które wchodziły w skład nieruchomości ziemskiej S. o całkowitej powierzchni [...] ha; to ustalenia wymaga ich położenie i obszar jaki zajmują. W tym względzie należy wykazać, na których działkach lub częściach działek zlokalizowane były wymienione części majątku. W ocenie Sądu Minister niewątpliwie prawidłowo uznał, że wyjaśnienie powyższych kwestii ma istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie podstawy prawnej przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej jest konieczne z punktu widzenia regulacji § 5 ust. 1 rozporządzenia i właściwości organu uprawnionego do orzekania o tym czy dana nieruchomość ziemska lub jej część podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Następnie przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczności wskazane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia - jak wskazał organ - powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tej części nieruchomości, która nie była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być w związku z tym przeznaczona na cele reformy rolnej. Niezbędna jest ocena co do charakteru, przeznaczenia i sposobu wykorzystania poszczególnych części nieruchomości objętych wnioskiem. W tym zakresie konieczne będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego i uzupełnienie materiału dowodowego o zaświadczenia, tj.: 1) zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w R. z [...] lipca 1946 r., znak: [...] (na istnienie którego wskazuje poświadczenie hipoteczne Urzędu Ksiąg Gruntowych Sądu Okręgowego w T. z [...] listopada 1946 r.); 2) zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w R. z [...] grudnia 1946 r., znak: [...] (na istnienie którego wskazuje znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych z [...] lutego 2002 r.)oraz inne dokumenty wymienione przez organ i skorzystanie również z innych środków dowodowych wskazanych przez organ. W sytuacji, gdy podjęte czynności związane z wyjaśnieniem podstawy prawnej przejęcia, udokumentowane w aktach sprawy, nie przyniosą żadnego rezultatu, wówczas dopiero uprawnionym będzie przyjęcie - na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym i zaświadczenia Starosty [...] z [...] grudnia 2000 r., w których stwierdza się, że nieruchomość ziemska położona w J., gm. P., o powierzchni [...] ha własności M. z P. L. przeznaczona została na cele reformy rolnej według przepisów art. 2 ust. 1 lit. b, c, d i e dekretu - że, przejęcie części majątku ziemskiego objętych wnioskiem stron nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Dalej konieczne jest również ustalenie obszaru, na którym położone były pałac wraz z parkiem i cegielnia. Z decyzji powinny wynikać numery działek, na jakich ówcześnie były umiejscowione wymienione części majątku, wraz z numerami obecnie im odpowiadającymi, ich powierzchnia i stan prawny. Wyjaśnienie tych kwestii jest o tyle istotne, że ewentualne nieścisłości czy błędy przy dokonaniu ustaleń mogą skutkować wydaniem rozstrzygnięcia w stosunku do działek nie będących w istocie tymi częściami dawnego majątku ziemskiego, czy w ogóle częściami tego majątku. Nadto z powyższymi ustaleniami wiąże się obowiązek ustalenia przez organ pierwszej instancji prawidłowego kręgu stron postępowania. Zgodnie z art 28 K.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Bez wątpienia aktualni właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, objętych żądaniem wnioskodawców, są tymi podmiotami, które mają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Zaniechanie organu w kwestii ustalenia stron, które powinny brać udział w niniejszej sprawie i w konsekwencji niepowiadomienie ich o wszczęciu postępowania, czynnościach podejmowanych w jego toku oraz wydanej decyzji świadczy o naruszeniu art. 61 § 1 i § 4 i art. 10 § 1 K.p.a. Naruszenie to nie mogło być konwalidowane w postępowania odwoławczym, albowiem doszłoby do pozbawienia wszystkich tych stron prawa do czynnego uczestniczenia w postępowaniu dwuinstancyjnym. Z omawianym aspektem sprawy wiąże się także zauważony przez organ odwoławczy zgon jednej ze stron dotychczas biorących udział w postępowaniu, tj. I.H. i spoczywający na organie obowiązek zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu jej następcom prawnym. W kontekście treści skargi zauważyć należy, że skarżący nie kwestionuje wykazanych przez organ odwoławczy uchybień związanych z przeprowadzonym postępowaniem, tylko uważa, że ze względu na czas trwania postępowania, winien je konwalidować organ odwoławczy. Podnosi natomiast zarzut rażącej przewlekłości postępowania, w przedmiocie którego należy po pierwsze podkreślić, że zarzut ten nie mógł odnieść żadnego skutku w kontrolowanym postępowaniu, albowiem wykraczał on poza zakres sprawy związany z kontrolą zgodności z prawem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2012r r.; po drugie w błędzie jest skarżący twierdząc, że wcześniej składał skargi na przewlekłość postępowania, w którym podjęto zaskarżoną decyzję, albowiem dopiero ustawą z dnia 3 grudnia 201 Or. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego instytucję tzw. przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, co z kolei pociągnęło za sobą, wprowadzenie prawa do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 8 i art. 2 pkt 1 wymienionej ustawy).Ustawa ta weszła w życie 1 kwietnia 2011 r., zatem od tej daty można wnosić skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, a od 17 maja 2011 r. Sąd w wyniku rozpoznania skargi w tym przedmiocie może stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie zmiany wprowadzonej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173); po trzecie Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje postępowanie skargowe wobec organu, w przypadku zaniedbywania, nienależytego działania, czy przewlekłego załatwiania sprawy, uregulowane w jego Dziale VIII. Wszystko to dowodzi, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało oddalić skargę.