IV SA/Wa 1031/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej T. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] odmawiającej wydania decyzji nakazującej właścicielom działki nr ew. [...] oraz właścicielom działek nr ew. [...] - [...] obr. [...] w [...] przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie oraz zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu Kolegium podało, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił wydania decyzji nakazującej właścicielom działki nr ew. [...] oraz właścicielom działek nr ew. [...] - [...] obr. [...] w [...] przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie oraz zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom powodowanym przez wody opadowe z ul. [...] i [...] działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...], utrzymało w mocy tę decyzję. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 46/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższa decyzję, a wyrokiem z dnia 4 października 2016 r. sygn. akt II OSK 2564/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. W dniu 10 stycznia 2018 r. T.B. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] SKO w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. SKO przywróciło T.B. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie Kolegium podało, że złożony w dniu 10 stycznia 2018 r. wniosek T.B. zatytułowała jako wniosek o wszczęcie postępowania "wznowieniowo nieważnościowego" dot. decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], przy czym z treści tego wniosku wynikało, iż zdaniem skarżącej ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, co uzasadniało potraktowanie ww. wniosku jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie SKO podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4 k.p.a. poprzez jego niezastawanie, czy naruszenia przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy w zakresie zarzutów dotyczących spełnienia przesłanek wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, są niezasadne, gdyż w postępowaniu dot. rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być rozpatrywane zarzuty odnoszące się do przesłanek stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Rozpoznanie wniosku skarżącej w zakresie dotyczącym istnienia przesłanek wznowienia postępowania mogło bowiem nastąpić wyłącznie w odrębnym postępowaniu i dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. SKO wskazało, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Kolegium stanowi art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z p.zm., dalej "p.p.s.a.") orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten statuuje moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego jako aktu władzy państwowej. Jej swoistość wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy i inne organy państwowe, w tym także orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są więc związane faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu, co implikuje w sposób bezwzględny uwzględnienie powyższego w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ponadto w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSP 6/09, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali istnienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej rozpoznanie tego żądania niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że wyrok prawomocny oddalający skargę na decyzję nie stanowi automatycznie przeszkody do wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wykaże, że zachodzą okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, ponieważ nie mogły być znane sądowi lub gdy powodem oddalenia skargi był brak interesu prawnego skarżącego. Do uznania zasadności skargi w takim przypadku konieczne byłoby zatem wykazanie, że zachodzą okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, ponieważ nie mogły być one znane sądowi. W badanej sprawie, zdaniem Kolegium, nie sposób uznać, że sąd nie zbadał wszystkich aspektów sprawy, na które powołuje się skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...]. Odnośnie zarzutu - wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa - nie można, zdaniem SKO przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie badał tej okoliczności. Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami ani wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę w pierwszej kolejności ocenia, czy decyzja będąca przedmiotem kontroli nie zawiera wad kwalifikowanych uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Sądy administracyjne wydając wyroki w przedmiotowej sprawie (WSA w Warszawie wydając wyrok z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 46/15 oraz NSA wydając wyrok z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2564/15) brały pod uwagę okoliczność ewentualnego wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i jej nie stwierdziły. Tym samym, w ocenie SKO, uznać należy, że ww. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r. oddalający skargę T. B. na ostateczną decyzję Kolegium Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz ww. wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r. oddalający skargę kasacyjną T.B. wniesioną od ww. wyrok WSA w Warszawie, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w badanej sprawie. Za niezasadny także organ uznał zarzut dot. naruszenia art. 29 ustawy Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie, gdyż przepis ten nie mógł być zastosowany przez Kolegium w postępowaniu nadzwyczajnym dot. stwierdzenia nieważności decyzji. [...]Kolegium mogłoby jedynie dokonać oceny tego, czy ww. przepis Prawa wodnego został naruszony w sposób rażący przy wydawaniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...], ale dopiero w sytuacji, gdyby doszło do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T.B. podnosząc zarzut naruszenia: 1. art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności w zakresie zarzutów dotyczących spełnienia przesłanek wznowienia postępowania w niniejszej sprawie; 2. art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie w sprawie pomimo wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania wznowieniowego w treści wniosku z dnia 2 stycznia 2018 r.; 3. art. 61a § 1 w związku z art. 61 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie w sprawie i przyjęcie ze wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji podczas gdy główna przesłanka złożenia wniosku skarżącej jest podniesienie sfałszowania stanu faktycznego sporządzonej ekspertyzy technicznej, która stanowiła przesłankę ustalenia, iż w ramach sąsiednich inwestycji skarżącej nie doszło do naruszenia prawa w zakresie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie skutkujących zalewaniem działki. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ winien również rozpoznać i przeanalizować spełnienie przesłanek dotyczących wznowienia postępowania. W treści wniosku z dnia 2 stycznia 2018 r. Skarżąca powołała się bowiem na okoliczność, że poprzednie rozstrzygnięcia sprawy oparte były na nieprawdziwym stanie faktycznym sprawy, zatem dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostały sfałszowane, a decyzje wydawane były w oparciu o błędny stan faktyczny. Natomiast w treści wniosku z dnia 2 stycznia 2018 r. żądała wszczęcia postępowania wznowieniowego z uwagi na spełnienie przesłanek wynikających z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego, wyraźnie wskazując, iż dotychczasowe rozstrzygnięcia organów i sądów opierały się na sfałszowanym stanie faktycznym w przedłożonych do sprawy ekspertyzach technicznych. Stan faktyczny wskazany w opiniach nie znajduje żadnego oparcia w dowodach i stanie faktycznym przedstawianym pismach , wezwaniach, monitach , skargach. Ustalenia wskazane w ekspertyzie ewidentnie potwierdzają, że okoliczności na jakich się oparto zostały sfałszowane, bowiem stan faktyczny na gruncie przestawia się zupełnie inaczej niż zostało przedstawione w sporządzonej opinii. Zatem podstawą jej wniosku był art. 145 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego a nie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca w dalszej części skargi wskazała także, że na jej działce notorycznie zalegają wody opadowe, podmywane są fundamenty domu, a w domu od 1998 r. występuje zawilgocenie na ścianach budynku, co m.in. ma związek z podniesieniem o 60 cm gruntu sąsiedniego w stosunku do jej terenu działki sprzed realizacji inwestycji zarówno przy ul. [...] jak i budowy drogi ulicy [...], co skutkowało spływem wód opadowych na teren mojej działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej jednak kolejności należy odnieść się do wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zawartego w odpowiedzi na skargę o jej odrzucenie, z powodu wniesienia skargi po terminie. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone skarżącej w dniu 15 marca 2019 r. Wskazana data została ręcznie wpisana przez skarżącą, datownik placówki oddawczej również nosi datę 15 marca 2019 r. Zupełnie niezrozumiałe zatem jest dlaczego organ przyjął, że doręczenie nastąpiło w dniu 5 marca 2019 r. Jeśli doręczenie nastąpiło w dniu 15 marca 2019 r., wobec tego ustawowy termin na wniesienie skargi upłynął w dniu 15 kwietnia 2019 r. (ostatni dzień terminu – 14 kwietnia 2019 r. wypadał w niedzielę – dzień ustawowo wolny od pracy.). Skoro skarga został wniesiona za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 15 kwietnia 2019 r. (data stempla pocztowego), zatem w świetle powyższego nie można było uznać, że czynności tej dokonano po upływie ustawowego – 30 dniowego terminu. Przechodząc zaś do kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że zarówno zaskarżone jak i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] zostały wydane przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia żądania zawartego w piśmie strony z dnia 2 stycznia 2018 r. W piśmie tym T.B. wniosła o "wszczęcie postępowania wznowieniowego nieważnościowego (...) w związku z sfałszowaną opinią wykonaną w decyzji z dn. [...].04.2014 r., znak [...]". W dalszej części pisma opisała również nieprawidłowości, które w jej ocenie powstały w toku postępowania zakończonego wskazaną decyzją. Mimo tak sformułowanego żądania SKO w [...] bezrefleksyjnie przyjęło, że wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Orzekając w I. instancji SKO w ogóle nie wzięło pod uwagę, że wniosek może dotyczyć wznowienia postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazywała, że żądała wszczęcia postępowania wznowieniowego z uwagi na wystąpienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 4 K.p.a., a mimo to orzekając w II. instancji SKO utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, skoro żądanie zawarte w piśmie z dnia 2 stycznia 2018 r. mogło budzić wątpliwości niezbędne było wyjaśnienie, jaki był przedmiot wniosku skarżącej. Poczynienie ustaleń w tym zakresie pozwoliłby dopiero na ocenę, czy faktycznie wniosek skarżącej dotyczy stwierdzenia nieważności czy też wznowienie postępowania oraz następnie poczynienie ustaleń, czy wniosek został złożony w terminie. Należy przy tym mieć na względzie, że zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, art. 65, art. 128, art. 140 Kpa jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony, bez zbędnego formalizmu. Nie można zatem przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Taka ingerencja mogłaby doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie (por. także wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 4339/03). Jak wskazuje się w orzecznictwie, jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, stosownie do zasad określonych w art. 8 i art. 9 Kpa. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 2010/12). O tym, jaki charakter ostatecznie ma mieć złożone pismo, decyduje strona. Dlatego w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek ten dotyczy pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny i niepozwalający na oczywiste ustalenie rzeczywistej woli strony. Trafnie zatem zarzuca skarżąca niewyjaśnienie przez organy orzekające w niniejszej sprawie woli T.B. wyrażonej w piśmie z dnia 2 stycznia 2018 r. Podsumowując stwierdzić należy, że kontrolowane postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W aktach sprawy brak jest bowiem jakichkolwiek informacji, czy organ ustalał faktyczną treść żądania skarżącej. Bez takiego ustalenia nie można bowiem przyjąć, iż wniosek z dnia 2 stycznia 2018 r. dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...], w sytuacji, gdy zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i w skardze do Sądu skarżąca twierdzi, że jej wniosek dotyczył wznowienia postępowania. Natomiast kwestie związane z zalewaniem działki skarżącej nie były przedmiotem niniejszego postępowania i pozostają poza zakresem sprawy. Dlatego Sąd się do nich nie odniósł. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134, art. 120 i art. 199 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 210 § 2 cyt. ustawy.