IV SA/Wa 1033/17

Dnia 11 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu 11 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego [...] z siedzibą w S. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] lutego 2017 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2017 r., nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267), dalej K.p.a., po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. na postanowienie Starosty O. z [...] maja 2016 r. znak [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku likwidacji urządzenia wodnego na działce o nr ew. [...] oraz na działkach sąsiednich położonych w gminie D., obręb [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Wnioskiem z 15 września 2015 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w S., dalej "skarżący", zwróciło się do Starosty O. z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w celu likwidacji samowoli budowlanej – zbiornika wodnego na działce o nr ew. [...] obręb [...] stanowiącej własność M. S. Pismem Starosty O. z [...] września 2015 r. odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego gdyż zbiorniki znajdujące się na działkach o nr ew. [...] mają charakter naturalny i brak jest podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 64 a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (D.U. 2015, poz. 469), dalej "P.w." Zażalenie wniosło ww Stowarzyszenie. Rozpoznając zażalenie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., dalej "DRGW", postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. wyznaczył staroście termin do rozpoznania wniosku. Postanowieniem z [...] maja 2016 r. znak [...], Starosta O. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że zbiorniki mają charakter naturalny i w związku z tym nie mają zastosowania w niniejszej sprawie przepisy art. 64a ustawy Prawo wodne. Stowarzyszenie wniosło zażalenie wskazując, że brak jest w rozstrzygnięciu powodów odmowy wszczęcia postępowania i powołując argumenty z których miało wynikać, że zbiorniki nie mają charakteru naturalnego. Rozpoznając zażalenie, powołując art. 61 a § 1 K.p.a., organ II instancji uznał, że Stowarzyszenie nie wykazało aby żądanie wszczęcia postępowania służyło interesowi społecznemu czego skutkiem jest przyjęcie, że Stowarzyszenie nie posiada "kwalifikacji" do występowania z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w tej konkretnej sprawie. Żądając wszczęcia postępowania organizacja społeczna musi bowiem wykazać, istnienie takiego interesu społecznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodło skarżące Stowarzyszenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: -art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy prawo wodne poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że zbiornik wodny usytuowany na działce [...] i działkach sąsiednich ma charakter naturalny a nie sztuczny i w konsekwencji błędne uznanie, że nie jest on urządzeniem wodnym do którego mają zastosowanie przepisy art. 64a prawa wodnego; -art. 64a ust. 5 P.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie w sprawie obowiązku likwidacji urządzenia wodnego jest postępowaniem o wydanie decyzji o legalizacji urządzenia wodnego podczas gdy wykładnia ta jest nieprawidłowa a postępowanie z art. 64a ust. 5 Pw jest postępowaniem odrębnym i przeciwnym do postępowania z art. 64a ust. 1-4 Pw; -art. 127 ust. 8 Pw poprzez błędne jego zastosowanie, podczas gdy przepisu tego nie stosuje się do postępowań prowadzonych w trybie art. 64a ust. 5 Pw; -art. 6, 7 K.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji R.P. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do jego uczestników i dokonanie ustaleń stanu faktycznego i zasadności wniosku poza trybem administracyjnym czyli bez wszczęcia postępowania; Art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wybiórczy, co doprowadziło organ do błędnego przekonania, że zbiornik ma charakter naturalny i w związku z tym nie ma zastosowania art. 64a P.w. podczas gdy zdjęcia lotnicze z 1996 r. i harmonijne ukształtowanie linii brzegowej jednoznacznie wskazują, że jego powstanie było wynikiem działania człowieka i w związku z tym powinna mieć do niego zastosowanie procedura o jakiej mowa w art. 64a Pw; -art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niepowiadomienie skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim co w konsekwencji uniemożliwiło stronie czynny udział w sprawie; -art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez lakoniczne, zdawkowe i niewyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia; -art. 31 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie likwidacji urządzenia wodnego w sytuacji w której żądanie to jest uzasadnione celami statutowymi stowarzyszenia i przemawia za tym interes społeczny: -art. 61 a § 1 K.p.a. w zw. z art. 123 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w tej sprawie; -art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji podczas gdy jest ono obarczone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie obu rozstrzygnięć i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wniosek o wszczęcie postępowania jest żądaniem nałożenia na właściciela samowolnie wykonanego urządzenia wodnego obowiązku jego likwidacji. W takim postępowaniu może uczestniczyć organizacja społeczna, na co wskazuje wykładnia językowa ust. 4 i systematyka art. 64a P.w. Nie jest to postępowanie legalizacyjne, które toczy się wyłącznie na wniosek, podczas gdy postępowanie z art. 64a ust. 5 toczy się z urzędu. Celem takiego postępowania jest doprowadzenie do likwidacji urządzenia wodnego a procedura skierowania jest przeciwko interesom właściciela. Udział organizacji społecznej w takim postępowaniu jest całkowicie uzasadniony, co potwierdza powołane w skardze orzecznictwo NSA. W odniesieniu do zarzutów o charakterze procesowym skarżące stowarzyszenie wskazało, że skoro organ I instancji wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a K.p.a. uzasadniając to tym, że zbiornik ma charakter naturalny i brak jest podstaw do wszczęcia postępowania to dokonał nieuprawnionej oceny merytorycznej sprawy. Taka ocena jest możliwa dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego. Organ powinien zastosować art. 31 K.p.a. i ocenić czy cele statutowe Stowarzyszenia uzasadniają jego udział w postępowaniu. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a, nie wskazano na ustalenia w zakresie stanu faktycznego i jego oceny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658),dalej "p.p.s.a." ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie z [...] lutego 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Generalną zasada wynikającą z art. 61 K.p.a. jest możliwość wszczęcia postępowania z urzędu lub na wniosek. Przepis art. 61 a 1 K.p.a. nakłada na organ obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Żądanie wszczęcia postępowania może pochodzić od strony postępowania jak i (w pewnych wypadkach) od organizacji społecznej, o ile jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny – o czym stanowi art. 31 K.p.a. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie pismem z 15 września 2015 r. (złożonym w trakcie prowadzonych czynności wyjaśniających w związku z zawiadomieniem jednego z późniejszych członków stowarzyszenia o wybudowaniu zbiornika wodnego – pismo z 26 listopada 2014 r. ) wniosło o wszczęcie postępowania w celu likwidacji samowoli budowlanej zlokalizowanej na działce o nr ew. [...]. Jako cel statutowy uzasadniający wszczęcie postępowania wskazało możliwość prowadzenia działań w porozumieniu ze społecznością lokalną na rzecz ochrony przyrody i krajobrazu oraz na rzecz utrzymania zrównoważonego ekosystemu wodnego na obszarze województwa [...] w tym działania na rzecz zapobiegania budowie sztucznych zbiorników wodnych realizowanych z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Zgłoszenie powstania stowarzyszenia Staroście Powiatu O. nastąpiło 9 czerwca 2015 r. a więc w trakcie czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie m.in. pochodzenia zbiornika wodnego czyli w toku postępowania administracyjnego. Okoliczność ta ma także znaczenie dla oceny przesłanki interesu społecznego gdyż pozwala na ocenę możliwości wpływu na prowadzone postępowanie czy pomocy jaką może udzielić Stowarzyszenie aby organ wydał trafne rozstrzygnięcie. Jak się przyjmuje w orzecznictwie (np. wyrok NSA w Warszawie z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 122/11, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt. II OSK 1038/08, ), dla oceny spełnienia tych przesłanek nie wystarczy samo powołanie się na ogólne cele działalności stowarzyszenia lub innej organizacji o charakterze społecznym. Podmiot taki ma bowiem obowiązek przedstawić argumentację uzasadniającą udział w tego rodzaju postępowaniu i wskazać jaki interes społeczny przemawia za uczestniczeniem w postępowaniu. Udział organizacji społecznej w tego rodzaju postępowaniu ma pomóc, przyczynić się, do wnikliwszego i wszechstronnego rozpoznania sprawy. Tym samym podmiot ubiegający się o dopuszczenie do udziału w sprawie czy wszczęcia postępowania administracyjnego musi wykazać w jaki sposób jego udział wpłynie na tok postępowania administracyjnego. Oczywistym powinno być, że tego rodzaju wpływ jest możliwy o ile organizacja ta ma możliwość merytorycznej oceny wniosku czy wskazywania na uchybienia w postępowaniu. Cele statutowe organizacji społecznej muszą pozostawać w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu regulaminowe cele statutowe Stowarzyszenia, pozwalają na przyjęcie tezy że cele te uzasadniają jego udział w postępowaniu. Cele wskazane są w pkt 9 regulaminu i powiązane z szeroko pojętymi celami ochrony środowiska tj. ochrony ekosystemu wodnego m.in. poprzez działania na rzecz zapobiegania budowie sztucznych zbiorników ( pkt 9a i c regulaminu). Dlatego też, zdaniem Sądu, organ II instancji wadliwie przyjął, że cele statutowe stowarzyszenia nie uzasadniają jego udziału w postępowaniu. Cele te pozostają bowiem w związku ze wskazywanym postępowaniem administracyjnym mającym za przedmiot usunięcie samowoli budowlanej polegającej, jego zdaniem, na wybudowaniu sztucznego zbiornika wodnego bez wymaganych zezwoleń. Nie został jednak spełniony 2 z warunków o jakim mowa w art. 31 § 1 pk1 K.p.a. Jak wskazuje NSA we wcześniej powołanym wyroku "...w świetle art. 31 K.p.a. udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych, których wymiar wykracza poza interesy stron postępowania, dotyczy bowiem określonej społeczności, ma znaczenie ogólne, społeczne. W takiej sprawie interes indywidualny strony (stron) może kolidować z interesem określonej zbiorowości społecznej i dlatego, poza stronami, udział w postępowaniu powinien mieć również zapewniony reprezentant interesu ogólnego, społecznego. Takim reprezentantem jest w świetle procedury administracyjnej organizacja społeczna, jeżeli do udziału w postępowaniu nie motywują ją jej własne interesy". Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało w K.p.a. zdefiniowane. Przyjmuje się, że ocena czy interes ten występuje powinna być w każdym wypadku przeanalizowana w odniesieniu do określonego stanu faktycznego. Ocena ta ma charakter obiektywny. Nie wystarczy samo przekonanie strony, że jej udział w postępowaniu służy interesowi społecznemu. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07, LEX nr 501062, tak też J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.). Stowarzyszenie nie wykazało że interes społeczny przemawia za jego udziałem w postępowaniu i jego wszczęciem. Stowarzyszenie na wykazanie swego interesu społecznego nie wskazało żadnej przekonującej argumentacji. Sam fakt hipotetycznego realizowania inwestycji z naruszeniem przepisów prawa nie uzasadnia udziału organizacji społecznej w postępowaniu. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji w której w zasadzie w każdej sprawie w której doszłoby do naruszenia przepisów prawa organizacja społeczna miałaby zagwarantowane uczestnictwo. Nie taki był cel ustawodawcy nakładający na organizację obowiązek wykazania że za jej udziałem przemawia interes społeczny (art. 31 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.). Udział organizacji społecznej jest swoistą kontrolą nad toczącymi się postępowaniami administracyjnymi o ile kontrola ta służyć ma ochronie interesów większości. Także biorąc pod uwagę datę założenia stowarzyszenia i bardzo krótki okres działania, brak wykazania jakiegokolwiek doświadczenia w postępowaniach administracyjnych i brak wskazania wiedzy merytorycznej tego podmiotu która mogłaby pomóc lub przyczynić się do wszechstronnego rozpoznania sprawy zasadnie organ przyjął, że nie została spełniona przesłanka "interesu społecznego" uzasadniającego udział tego stowarzyszenia w postępowaniu. Poza tym, jak to wynikało z rozstrzygnięcia organu I instancji, po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, nie stwierdzono aby staw był zbiornikiem sztucznym, co w świetle art. 64 a ust. 1 Prawa wodnego uniemożliwia wszczęcie postępowania czy to w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego czy nałożenia obowiązku jego likwidacji (art. 64a ust. 5 P.w.). Kwestia ta ma jednak drugorzędne znaczenie skoro Stowarzyszenie nie wykazało aby spełniało wszystkie przesłanki z art. 31 K.p.a. uzasadniające żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 31 K.p.a. a w konsekwencji art. 61 a § 1 K.p.a. w zw. z art. 123 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a oraz postanowień Konstytucji R.P: Sąd podziela zarzut skargi naruszenia przez organ art. 107 § 3 K.p.a. gdyż uzasadnienie rozstrzygnięcia jest dość lakoniczne. W świetle jednak art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2016, poz 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Sąd może uchylić rozstrzygnięcie organu gdy stwierdzi, że dopuścił się on naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów prawa procesowego które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia wynika dlaczego organ uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego Stowarzyszenia. W tej sprawie, Sąd oceniając legalność wydanego postanowienia, nie stwierdził aby naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mimo stwierdzonego uchybienia treść postanowienia odpowiada prawu. Konsekwencją tego jest brak stwierdzenia naruszenia przez organ II instancji innych wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego. Powodem odmowy wszczęcia postępowania nie było w pierwszym rzędzie stwierdzenie, że zbiornik wodny ma charakter naturalny ale fakt, że stowarzyszenie nie wykazało jednej z przesłanek z art. 31 K.p.a. Naruszenie art. 10 K.p.a. może być powodem uchylenia orzeczenia gdy strona wykazałaby jaki wpływ naruszenie to miało na jej prawa, jakich czynności nie podjęła a które mogłaby podjąć gdyby organ w sposób zgodny z tym przepisem zawiadomił ją o zakończeniu postępowania. W tej sprawie strona skarżąca takich argumentów nie przedstawiła, co oznacza nieskuteczność tego zarzutu. ( por. wyrok NSA z 4 lipca 2017 r., sygn.. akt II OSK 546/16, LEX nr 2333516). Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.