IV SA/Wa 1035/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] z obrębu Nr. [...]H., jednostka ewidencyjna [...] M. - gmina wiejska w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako grunt leśny (Ls); II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewody [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki nr ew. [...] w miejscowości H. i zażądał stwierdzenia jej nieważności w części ewidencyjnie leśnej wymienionej działki. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: u.p.z.p.) przez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla części ww działki objętej ww planem miejscowym. W uzasadnieniu skargi Wojewoda zauważył, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały naruszony został w istotny sposób tryb postępowania przy sporządzaniu miejscowego planu, co winno skutkować nieważnością uchwały Rady Gminy M. w części leśnej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w miejscowości H. Z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. jednoznacznie wynika, iż organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W odniesieniu do części obszaru objętego planem miejscowym stwierdzono występowanie LsV - 0,0680 ha i LsVI - 0,0569 ha, czyli gruntów leśnych. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych reguluje m. in. zasady ochrony gruntów leśnych przez ograniczanie przeznaczania tych gruntów na cele nieleśne i nierolnicze. Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 ww ustawy, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach u.p.z.p. Dalej zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, tj. 8 sierpnia 2012 r.), przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, "(...) wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej". W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż wyrażenie, na podstawie art. 7 ust. 2 cyt. ustawy, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 173). Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ww. ustawy, rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub, jak w przedmiotowej sprawie, przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym. Wojewoda [...] przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, występując m. in. do Starosty S. o przekazanie informacji dotyczących użytku gruntowego działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w miejscowości H., określonego w ewidencji gruntów i budynków, w dacie uchwalenia ww planu, tj. [...] sierpnia 2012 r. W piśmie z 4 stycznia 2013 r. uzyskał odpowiedź, iż "(...) działka [...] położona w obrąbie H. gm. M. powstała w wyniku podziału działki nr [...] w roku 2011 (operat podziału [...]), który został zarejestrowany w ewidencji gruntów [...] marca 2011 r. W wyniku tego podziału zostały wpisane w ewidencji działki, które figurują do chwili obecnej. Zgodnie z ww pismem, wbrew twierdzeniom Wójta Gminy M. (pismo z 3 grudnia 2012 r.), działka nr ew.. [...] o pow. 3,8966 ha stanowi w części 0,0680 ha grunty leśne klasy V oraz w części 0,0569 ha grunty leśne klasy VI. Wskazać zatem należy, iż dla części przedmiotowej działki dokonano zmiany przeznaczenia gruntów leśnych o powierzchni 0,1249 ha na cele inne niż leśne, co winno nastąpić w trybie określonym w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 7 ust. 1 ustawy o o.g.r.l.). W przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia w odniesieniu do części działki nr [...] z obrębu H. dotyczącej gruntów leśnych, a zatem nie był uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych o powierzchni 0,1249 ha w odniesieniu do ww działki. W ocenie organu nadzoru brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia dla części działki oznaczonej numerem ew. [...] z obrębu H., stanowiącej grunty leśne o powierzchni 0,1249 ha, na cele nieleśne (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem MN; tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej R; tereny dróg publicznych w kategoriach KDL i KDD), stanowi naruszenie trybu postępowania przy sporządzaniu planu miejscowego i na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. winno skutkować nieważnością uchwały Rady Gminy M. Nr [...] w części dotyczącej użytku leśnego działki nr ew. [...] z obrębu H. gm. M. Wójt Gminy M. – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że rysunek planu wykonany został na mapie posiadającej klauzulę "podkład mapowy został przygotowany z wykorzystaniem urzędowej kopii mapy zasadniczej posiadającej potwierdzenie zgodności z oryginałem przyjętym do zasobu geodezyjnego". Na oryginale mapy uzyskanej z zasobu geodezyjnego nie został uwzględniony użytek leśny znajdujący się na działce nr ew. [...]. Z dostępnej, bardzo zniszczonej (starej), mapy ewidencyjnej trudno było określić konkretne granice użytków na przedmiotowej działce, a żaden teren nie był opisany Ls, co świadczyłoby o użytkowaniu leśnym. Dlatego projekt planu wykonano nie uwzględniając użytku leśnego, którego kontury nie były widoczne na mapach, a także zadrzewienia typu leśnego nie występowały na gruncie. Nie odniesiono się do wypisu z rejestru (ewidencji gruntów) ze względu na fakt, że właściciel terenu nie dostarczył dokumentu, a z istniejącego, uproszczonego, rejestru gruntów, którym dysponuje Urząd Gminy nie wynikało istnienie użytku leśnego. Ponadto w obowiązującym planie, teren działki nr ew. [...] opisany był jako RM (tereny zabudowy zagrodowej) i R (tereny rolne). W procesie projektowania rozwiązań zmiany obowiązującego planu dla działki nr ew. [...] założono więc, że na przedmiotowej działce nie istnieją grunty leśne, więc występowanie o zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne jest bezprzedmiotowe. Powyższe problemy spowodowały sytuację, że w ramach terenu MN (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) znalazł się użytek leśny, nie posiadający zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.), cytowanej dalej jako P.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zaś według art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Skarga Wojewody [...] została wniesiona w oparciu o art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. Mianowicie u.s.g. w art. 91 ust. 1 stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organem nadzoru jest właściwy wojewoda. Termin 30 dni jest terminem, który nie podlega zawieszeniu ani przedłużeniu. Jeżeli wojewoda nie dokona oceny przedłożonej uchwały w tymże terminie, a uzna że dotknięta jest wadami, które skutkować winny stwierdzeniem jej nieważności, nie jest uprawniony do procedowania w tym przedmiocie. Stanowi o tym art. 93 ust. 1 u.s.g. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może bowiem we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ponieważ w niniejszej sprawie plan miejscowy został uchwalony w 2012 r., należałoby stwierdzić, że w tamtym przedziale czasowym został doręczony Wojewodzie celem zbadania zgodności uchwały z obowiązującymi przepisami. Organ nadzoru nie zrealizował wówczas swoich uprawnień i w terminie 30 dni od daty otrzymania uchwały nie stwierdził jej nieważności. Wobec powyższego był uprawniony (wojewody nie obowiązuje żaden termin w tym zakresie) do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Ze względu na podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do planu zagospodarowania przestrzennego w 2011 r. i uchwalenia zaskarżonej uchwały w 2012 r., zasadnie przyjęto w skardze, że uchwalenie planu miejscowego dokonane być powinno w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2012r, poz. 647 ze zm.). – dalej w skrócie: u.p.z.p. Ocena zatem zgodności zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powinna zostać dokonana pod kątem przepisów zawartych w tej ustawie z jednoczesnym zastosowanie przepisów innych aktów prawnych, które obowiązywały w okresie przeprowadzania procedury sporządzania planu. Konieczność stosowania przepisów odrębnych, tj. innych od ustawy o planowaniu wynikała z art. 15 ust. 1 tego aktu. Mianowicie wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Takimi przepisami odrębnymi jest m. in. ustawa z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r, Nr 121, poz. 1266, ze zm.). Dalej - według brzmienia przepisu na okres prac nad planem, czyli na datę podejmowania określonych czynności planistycznych, art. 17 pkt 6 c u.p.z.p. wymagał, aby organ wykonawczy gminy uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Tryb i zasady udzielania tej zgody zostały określone właśnie w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wykładnia przepisów tego aktu prawnego wymaga, aby zgoda na zmianę przeznaczenia została udzielona w formie decyzji administracyjnej. W okresie prowadzenia procedury planistycznej i w chwili obecnej działka nr [...] w ewidencji gruntów i budynków widniała i widnieje w części jako grunt leśny – Ls. Wójt Gminy M. nie uzyskał zgody na dokonanie zmiany przeznaczenia spornego gruntu w planie, co też przyznał w odpowiedzi na skargę, tłumacząc m. in., że na oryginale mapy uzyskanej z zasobu geodezyjnego nie został uwzględniony użytek leśny znajdujący się na działce nr ew. [...]. Natomiast nie odniesiono się do wypisu z rejestru gruntów ze względu na fakt, że właściciel terenu nie dostarczył dokumentu. Oznacza to, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. na obszarze miejscowości H. doszło do naruszenia obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w omawianym zakresie. Przeznaczenie spornego gruntu na cele nieleśne wymagało uzyskania decyzji marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), o którą organ wykonawczy gminy nie zwrócił się. Z wyjaśnień Wójta Gminy M. wynika, że rysunek planu został sporządzony na mapie posiadającej klauzulę "podkład mapowy został przygotowany z wykorzystaniem urzędowej kopii mapy zasadniczej posiadającej potwierdzenie zgodności z oryginałem przyjętym do zasobu geodezyjnego". Obowiązujące w dacie prowadzenia procedury planistycznej i nadal, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) stanowi w § 5, że projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Przywołany przepis stanowi, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Wobec tego jedynie została ustalona kwestia, że jako podstawę rysunku planu może stanowić mapa zasadnicza, ewentualnie katastralna o odpowiedniej skali. Ustawa i rozporządzenie natomiast nie przesądza, że przyjęte oznaczenia na mapie przeznaczonej na rysunek planu "zastępują" informacje wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Natomiast przepis art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010r, Nr 193, poz. 1287, ze zm.) stanowi, że podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki państwowej i gospodarki gruntami powinny być dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu planistycznym. Od tej reguły nie zostały przewidziane żadne wyjątki, a zatem organy w toku procedury planistycznej mają obowiązek opierać się na danych wynikających z tej ewidencji, nie zaś danych wynikających z map. Mapy te bowiem nie uzyskały statusu urzędowego i oficjalnego źródła informacji co do rodzaju użytku gruntowego. Reasumując przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. w miejscowości H. doszło do naruszenia obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w omawianym zakresie, pomimo istnienia takiego obowiązku. Obowiązek ten skonkretyzowany został w art. 17 pkt 6 c u.p.z.p. (według brzmienia obowiązującego w trakcie przeprowadzanej procedury planistycznej). Mianowicie wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego miał obowiązek wystąpić o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Odnośnie części spornej działki takiej zgody nie uzyskano, co jest okolicznością bezsporną. Artykuł 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przepis ten mówi zatem o: - naruszeniu zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, przez co należy rozumieć sprzeczność z przepisami prawa materialnego określającymi te zasady, dotykające meritum planu, interpretowane jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, - naruszeniu trybu sporządzania studium lub planu, ale naruszenie istotne, a contrario naruszenie nieistotne nie powoduje nieważności uchwały, - naruszeniu właściwości organów. Sankcją za opisane naruszenia jest nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W orzecznictwie sądowym wypowiadano pogląd, który niniejszy skład podziela, że "istotne naruszenie trybu postępowania należy zatem rozumieć jako takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne mogłyby być potencjalnie odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego" (vide wyrok WSA w Poznaniu z 28 października 2010 r., sygn. II SA/Po 184/10). Dalej w orzecznictwie oraz doktrynie ugruntowany został pogląd, że zapisy dotyczące procedury sporządzania planu są kategoryczne, a klauzula w nim zawarta ma na celu zapewnienie ich bezwzględnego przestrzegania przez organy samorządu lokalnego. Podkreślano, że skoro plan miejscowy jest przepisem gminnym, a więc prawem lokalnym powszechnie obowiązującym, to obowiązek ścisłego przestrzegania rygorów jego stanowienia jest jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego (vide wyrok WSA w Opolu z dnia 20 kwietnia 2009r., sygn. akt II SA/Op 575/08). Ten obowiązek nie ma jednak charakteru bezwzględnego, co wynika z przywołanego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Oznacza to, że w wypadku gdyby stwierdzone uchybienie procedurze w konsekwencji nie miało wpływu na treść planu – plan ten pozostaje jako obowiązuje źródło prawa. W tej sytuacji należało odpowiedzieć na pytanie czy brak wypowiedzi marszałka województwa przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przedmiocie zmiany przeznaczenia omawianej działki w części na cele nieleśne mógł mieć wpływ na ustalenia planu. Odpowiedź na to zagadnienie - w ocenie Sądu – musiała być twierdząca. Mianowicie teren działki nr [...] uzyskał w planie przeznaczenie pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu MN, teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej o symbolu R i tereny dróg publicznych w kategoriach KDL i KDD, zatem przeznaczenie nieleśne. Nie można natomiast wykluczyć sytuacji, że marszałek nie wyraziłby zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, wówczas rozstrzygnięcie tej treści miałoby bezpośredni wpływ na zapisy planu. To właśnie potencjalne przełożenie braku zgody marszałka na treść planu powoduje, że zaniechanie uzyskania takiej zgody należy zakwalifikować jako istotne naruszenie trybu sporządzania, co skutkować może jedynie stwierdzeniem w tej części zaskarżonej uchwały. Konsekwencją braku zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne jest naruszenie zasad tworzenia planu. Otóż sporna działka w części stanowiła grunt leśny, zatem bez stosownej decyzji marszałka województwa mogła być przeznaczona jedynie na takie cele. Tymczasem uzyskała wyżej opisany status. Wobec powyższego została naruszona przewidziana w art. 1 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dyrektywa ochrony gruntów rolnych i leśnych. W świetle powyższego argumentacja Wójta przedstawiona w odpowiedzi na skargę nie mogła zadziałać wbrew skarżącemu, czyli doprowadzić do nieuwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 147 § 1 i art. 152 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.