IV SA/Wa 1035/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skarg Z. J., A. B. i B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak[...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Z. J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz skarżących A. B. i B.B. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r., którym w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Z. J., B. M., A. B., B. B., S. S., J. P., K. W., A.P., K. K. i J. W. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] wydanej przez Prezydenta W. W uzasadnieniu wywiedziono, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent W. orzekł o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami w parterze oraz garażem podziemnym przy ul. [...] w W. na terenie działki nr [...] i części działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...] w W. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Pan Z. J., Pani B. M., Pani A. B., Pan B. B., Pan S. S., Pan J. P. i, Pani K. W., Pan A. P., Pan K. K. oraz Pani J. W. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010 r. Organ wywiódł, że wniosek został złożony przez osoby nie będące stronami postępowania. Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy, wystąpili Pan Z. J., Pani A. B., Pan B. B., Pan A. P., Pan K. K. Rozpoznając sprawę w wyniku powyższego wniosku organ wywodził, że zgodnie z przepisem art. 157 § 2 Kpa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, a więc stosownie do art. 28 Kpa tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja. Pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 Kpa, z którego wynika, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. SKO argumentowało, że stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest podmiot składający wniosek. Ponadto stroną jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem, który został złożony przez podmiot nie mający tytułu prawnego do nieruchomości. Orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie dopuszczono możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zdaniem organu jeżeli jednak działki sąsiadujące z terenem inwestycji są przedmiotem współwłasności (lub współużytkowania wieczystego) określonych osób fizycznych, to koniecznym jest odwołanie się w powyższej kwestii do ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali. Te same uwagi należy także odnieść do sytuacji, w której teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi przedmiot współwłasności lub współużytkowania wieczystego. Organ zwrócił uwagę w przypadku odrębnej własności lokali mamy do czynienia ze specyficznym układem stosunków prawnych. Przede wszystkim przedmiotem współwłasności wszystkich właścicieli lokali jest nieruchomość wspólna, którą (art. 3 ust. 2) stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Tak więc stroną postępowania dotyczącego obowiązków właścicieli w zakresie utrzymania obiektu budowlanego (budynku) powinni być wszyscy właściciele lokali. SKO podkreśliło, że specyfika nieruchomości wspólnej, powoduje, iż ustawodawca utworzył wspólnoty mieszkaniowe, jako jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej, które tworzą wszyscy właściciele lokali w danej nieruchomości (art. 6 ustawy o własności lokali). Dodatkowo wspólnota może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a stosownie do art. 17 ustawy odpowiada bez ograniczeń za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej. Ustawa określa również specyficznie zarządzanie taką nieruchomością. Generalnie w stosunku do nieruchomości wspólnej występuje na zewnątrz zarząd lub zarządca (art. 18, 21 i 33 ustawy), podejmując jednocześnie tzw. czynności zwykłego zarządu (art. 22 ust. 1), natomiast najważniejsze decyzje (przekraczające zakres zwykłego zarządu), podejmują w drodze uchwał właściciele lokali (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy). SKO podkreśliło, że w niniejszej sprawie zarząd nieruchomością wspólną sprawuje Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...]". Zgodnie z ust. 2 art. 27, zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 24[1] i art. 26. Organ zwrócił uwagę, że w przypadku ustawy o własności lokali mamy do czynienia ze stanem, w którym z mocy ustawy powstaje reprezentacja właścicieli lokali - wspólnota mieszkaniowa. Zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Zdaniem organu w przypadku spółdzielni mieszkaniowej nie ma tej zbiorowej reprezentacji w postaci wspólnoty. Jednakże spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomością wspólną. Jest to model ustawowy, z którego wynika kompetencja do podejmowania przez spółdzielnię czynności dotyczących nieruchomości wspólnej. Tak więc należy uznać, że miejsce wspólnoty mieszkaniowej w systemie zarządzania nieruchomością wspólną zostało zastąpione spółdzielnią mieszkaniową. SKO wywodziło, że w związku z powyższym zasadą powinno być, iż w sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest nieruchomość wspólna, stroną tego postępowania winna być spółdzielnia mieszkaniową. Organ zwrócił uwagę, że jeśli właściciel lokalu wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, wówczas to istnieje podstawa, aby mógł on wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także spółdzielnia. Organ argumentował, ze w niniejszej sprawie Prezydent W. za stronę postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją uznał Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "[...]" nie zaś poszczególnych właścicieli lokali i współużytkowników wieczystych nieruchomości. Zdaniem więc SKO wnioskodawcy nie wykazali, że maja interes prawny w byciu stroną. W ocenie SKO podniesione przez skarżących argumenty nie wskazują na ich indywidualne, własne interesy prawne. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli: K. K., Z. J., A. B. i B. B. Skarga K. K. został odrzucona postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Z. J., A. B. i B. B. w swoich skargach wnieśli o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 r. Skarżący wywodzili, że zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Skarżący wywodzili, że jako współużytkownicy wieczyści działki ew. nr [...], której bezpośrednio dotyczy decyzja oraz działki [...], a także jako właściciele lokali mieszkalnych i boksu garażowego nr 2 oraz współwłaściciele części wspólnej budynków położonych na wymienionych dziełkach posiadają interes prawny do występowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] grudnia 2010 r. Skarżący przywołali orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego celem poparcia swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, stwierdził, że narusza ono przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Istotną kwestią w rozpoznawanej sprawie jest rozważenie, czy skarżący posiadają interes prawny w byciu stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010 r. dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem organu skoro skarżący są członkami Spółdzielni Mieszkań i owo - Budowlanej "[...]" to Zarząd Spółdzielni reprezentuje wszystkich swoich członków na zewnątrz i strona postępowania może być tylko Spółdzielnia, chyba, że skarżący udowodnią swój własny interes prawny. Skarżący powyższego nie uczynili, a więc nie przysługuje im przymiot strony. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale (7) z 13 listopada 2012 r.ll OPS 2/12 trafnie wskazał organ, że zarząd powierzony o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest zarządem powstałym ex lege i nie zachodzi potrzeba zawierania dodatkowej umowy w tym przedmiocie (por. NSA w uchwale (7) z 13 listopada 2012 r.ll OPS 2/12). Jednakże konstrukcja zarządu w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych nie jest sprecyzowana w taki sposób aby na podstawie tych uregulowań było możliwe ustalenie zakresu sprawowania przez spółdzielnię powierzonego zarządu. Sformułowanie "zarząd powierzony" świadczy raczej o tym, że jest on pochodną uprawnień jakie przysługują zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej, która co do zasady powstaje z mocy art. 6 ustawy o własności lokali. Prowadzi to do wniosku, że uprawnienia te nie mogą być szersze niż te przysługujące Wspólnocie. Ustawodawca ani w ustawie o własności lokali ani w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych nie wskazał szczegółowych uprawnień jakie przysługują wspólnocie (a tym samym wykonującej z mocy prawa zarząd spółdzielni). Dlatego powstaje pytanie czy zarząd obejmuje tylko czynności zwykłego zarządu czy też te które je przekraczają. Zasadne jest zatem odesłanie do ogólnych norm prawa cywilnego dotyczących współwłasności a przede wszystkim do orzecznictwa z którego wynika, że zwykły zarząd nieruchomością wspólną, co do zasady obejmuje różnego rodzaju działania współwłaścicieli dotyczące przedmiotu wspólnego prawa a które to działania są konieczne dla jego zachowania, należytego i bieżącego gospodarowania rzeczą. Chodzi o sprawy bieżące, zwykłe związane z eksploatacją rzeczy i jej utrzymaniem. Do tego rodzaju czynności nie potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, co wynika z art. 201 kc. Podobne uregulowanie zawiera art. 22 ustawy o własności lokali. Czynnościami przekraczającymi zwykły zarząd są natomiast pozostałe czynności a w szczególności dotyczące rozporządzenia nieruchomością wspólną i jej obciążaniem remonty, przebudowy itp. (por. art. 22 pkt.3 ustawy o własności lokali). Podkreślić należy, że fakt, że skarżący są członkami Spółdzielni Mieszkaniowej nie oznacza, ze nie należy brać pod uwagę tego, iż są również właścicielami wyodrębnionych lokali mieszkalnych, współużytkownikami wieczystymi gruntu na którym posadowione są budynki ( w których znajdują się ich mieszkań), współwłaścicielami części wspólnych budynku oraz współużytkownikami wieczystymi gruntu, którego dotyczy kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy ( por. wyrok NSA 5 sierpnia 2010 r., II OSK 1283/09). W postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania organ zauważa większość tych okoliczności faktycznych, ale nie nadaje im właściwego w sprawie znaczenia. Organ wyszedł z założenia, że w oparciu bo art. 18 ust 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 80, poz. 903 z 2000 r.) Spółdzielnia wykonuje zarząd powierzony, co skutkuje przyznaniem jej wszelkich uprawnień w zakresie zarządu nieruchomością. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło, że przepis ten stanowi, iż " Właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej." Organ nie poddał analizie treści umowy dotyczącej zarządu nieruchomością wspólną. Nie ustalił jakie jest zakres tej umowy, w szczególności czy upoważnia ona Zarząd do podejmowania decyzji jedynie w sprawach dotyczących zwykłego zarządu, czy także w sprawach, które ten zarząd przekraczają. Organ administracji rozpoznając sprawę nie wyjaśnił tej kwestii, gdyż uznał, że z samego faktu sprawowania zarządu powierzonego wynika prawo Spółdzielni do podejmowania wszelkiego rodzaju czynności. Okoliczności powyższe winny zostać szczegółowo przez organ rozważone przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W przypadku, gdy umowa dotycząca zarządu nieruchomością wspólną nie uprawniała Spółdzielni do podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno mieć na względzie treść art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali, z którego wynika, że . czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Natomiast do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej, a co za tym idzie w przypadku barku takiej uchwały, każdy z właścicieli lokali i współużytkownik wieczysty może mieć swój własny interes prawny w byciu stronną postępowania. W rozpoznawanej sprawie istotne jest to że skarżący twierdzą, iż są współużytkownikami wieczystymi działki na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja. W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził, że organy obu instancji wydając zaskarżone postanowienia naruszyły art. 61 a § 1 k./p.a. art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podkreślić należy, że możliwość odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie powyższej regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie nie było więc podstaw do zastosowania powołanego wyżej przepis. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, kierujący sią wyżej wskazanymi kryteriami, w sposób należyty i wyczerpujący przeprowadzi postępowanie celem ustalenia w pierwszej kolejności czy spółdzielnia mogła reprezentować właścicieli odrębnych własności lokali i udziału w gruncie a jeżeli tak, to czy skarżący mogli mimo to, być stroną postępowania administracyjnego. Dopiero w tym ostatnim wypadku będzie wymagało to ustalenia przez organ, czy skarżący wykazali swój indywidualny interes prawny uzasadniający jej udział w postępowaniu na prawach strony.