IV SA/Wa 1037/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabella Janson, asesor WSA Marta Laskowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpoznaniu wniosku K. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy H. z dnia [...] lutego 1977 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r. działający z upoważnienia Naczelnika Gminy H. Instruktor ds. gospodarki ziemią przejął na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń nieruchomość rolną o obszarze [...] ha bez budynków stanowiącą działki nr [...] i [...] zapisane w rejestrze ewidencji gruntów wsi H. pod pozycją [...] na nazwisko W. M. oraz stwierdził, że w stosunku do tego gospodarstwa nie zachodzi potrzeba określania nakładów inwestycyjnych dokonanych z pożyczek bankowych oraz ustalenia wysokości należności za zniszczenia i ubytki. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 1966 r. Sąd Powiatowy dla Miasta W. stwierdził, że spadek po zmarłej W. M. nabył jej brat W. M. w całości. Postanowieniem z dnia [...] maja 2001 r. Sąd Rejonowy dla L stwierdził, że spadek po zmarłym W. M. na podstawie ustawy nabyli żona K. M. oraz syn K. M. po 1/2 części. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy H. z dnia [...] lutego 1977 r. wystąpił K. M. twierdząc, że została wydana bez podstawy prawnej gdyż w świetle obowiązujących wówczas przepisów wskazana w decyzji nieruchomość rolna nie stanowiła gospodarstwa rolnego. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie wobec tego, iż zdaniem organu żaden z przedłożonych przez K. M. dokumentów nie potwierdza, że jest on spadkobiercą przedmiotowej nieruchomości. Świadczy o tym postanowienie Sądu Powiatowego dla miasta W. z dnia [...] grudnia 1966 r., w którym nie orzeczono o IV SA/Wa 1037/06 dziedziczeniu gospodarstwa rolnego wchodzącego w skład spadku po zmarłej W. M. W wyniku rozpoznania wniosku K. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] października 2004 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję K. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 49/05 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2004 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podniósł, iż organ badając legitymację K. M. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej doszedł do wniosku, iż osoba ta nie ma interesu prawnego bowiem nie wykazała, że jest spadkobiercą również w zakresie gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu pogląd ten co do zasady jest trafny. Niewątpliwie bowiem spadkobierca byłego właściciela przejętej nieruchomości ma interesy prawny, a zatem może być stroną w postępowaniu nadzwyczajnym obejmującym jako swój przedmiot decyzję, na mocy której przejęto ową nieruchomość. Ponieważ przejęto nieruchomość rolną, występujący o wszczęcie postępowania nieważnościowego winien wykazać, iż dziedziczy także tę nieruchomość rolną. Jednakże w przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności opiera się na zarzucie rażącego naruszenia prawa, które polegało na tym, iż została przejęta nieruchomość, która nie stanowiła gospodarstwa rolnego. Przepisy zaś, na podstawie których własność nieruchomości przeszła na rzecz Państwa, wymagały, aby stanowiła ona po pierwsze gospodarstwo rolne, a po drugie, aby gospodarstwo to było opuszczone. Skoro wnioskodawca oparł swój wniosek na tak sformułowanym zarzucie, to nie jest możliwe zobowiązanie go do udowodnienia, iż w ogóle gospodarstwo rolne wchodziło w skład spadku po W. M. W takiej sytuacji wnioskodawca wykazałby fakt, co do którego wywodzi, że nigdy nie miał miejsca. Wobec powyższego należało przyjąć, iż K. M. ma interes prawny w zainicjowaniu postępowania nieważnościowego, a jego podstawy należy upatrywać w nabyciu ogółu praw i obowiązków z tytułu spadkobrania po W. M. IV SA/Wa 1037/06 Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy H. z dnia [...] lutego 1977 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wniosku K. M. Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Wniosek w niniejszej sprawie opiera się na zarzucie rażącego naruszenia prawa, które polegało na tym, że została przejęta nieruchomość, która nie stanowiła gospodarstwa rolnego. Decyzja z dnia [...] lutego 1977 r. wydana przez Naczelnika Gminy H. została podjęta w oparciu o art. 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161 ) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) oraz art. 97 kpa. Z wypisu gruntów wsi H. sporządzonego według stanu z 1976 r. wynika, że grunty o łącznej powierzchni [...] ary, sklasyfikowane jako : użytki rolne (pastwisko [...] arów w klasie VI; grunty orne [...] ary - klasa V, plus nieużytki [...] ar) stanowią nieruchomość rolną. Wobec treści obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 1977 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, organ stwierdził, iż bezspornie przedmiotowa nieruchomość rolna położona we wsi H. stanowiła gospodarstwo rolne (§ 1).Ponadto na dzień otwarcia spadku po zmarłej W. M. obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 304), które w § 9 stanowiły wprost, że obszar do 0,5 ha użytków rolnych stanowi gospodarstwo rolne i może być ono dzielone (...). Wobec IV SA/Wa 1037/06 powyższego do dziedziczenia nieruchomości rolnej będącej własnością W. M. miały zastosowanie przepisy szczególne o dziedziczeniu gospodarstw rolnych wymienione w tytule X kodeksu cywilnego. W tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1977 r. gdyż nie jest ona dotknięta wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa i obowiązywały wówczas przepisy prawne, umocowujące administrację publiczną do działania w tym zakresie. A po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy w skutek wniosku K. M., organ nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia swojej zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. M. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2005 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na zupełnym zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia czy w momencie wydania decyzji z dnia [...] lutego 1977 r. istniały podstawy faktyczne do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (nieruchomość o charakterze rolnym, stanowiąca gospodarstwo rolne, opuszczona), całkowitym braku rozważenia podnoszonych przez stronę rażących naruszeń prawa w postępowaniu, w którym wydano decyzję z dnia [...] lutego 1977 r., wyrażających się w skierowaniu decyzji do strony nieistniejącej i braku doręczenia decyzji istniejącemu następcy prawnemu oraz naruszenia zasad podejmowania decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze IV SA/Wa 1037/06 zm.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2005r. Zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa organ administracji publicznej ma obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Decyzja administracyjna - w myśli art. 107 §1 i 3 kpa winna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne, które wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne wyjaśnia podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Dodatkowo ustawodawca wskazał w art. 15 i 138 kpa, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne co oznacza, że w przypadku złożenia odwołania ( zażalenia, wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) organ ma obowiązek ponownie rozstrzygnąć sprawę a nie tylko ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji ( tak m.in. wyrok NSA z dnia 22.03.1996r. SA\Wr 1996\95 ONSA 1997\1\35). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem w/w reguł postępowania. Podstawą prawną kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji były przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym ( Dz.U. nr 39, poz. 1174) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 tej ustawy gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność IV SA/Wa 1037/06 Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. W związku z taką regulacją należy stwierdzić, że przejęciu na rzecz Skarbu Państwa -na wskazanej podstawie prawnej podlegały jedynie opuszczone gospodarstwa rolne a nie inne opuszczone nieruchomości ( które nie były gospodarstwami rolnymi). Z tej przyczyny podstawową kwestią wymagającą ustalenia przez organ orzekający o przejęciu było ustalenie czy majątek, który ma podlegać przejęciu był gospodarstwem rolnym. Ani przepisy ustawy stanowiące podstawę wydania decyzji z dnia [...] lutego 1977 r. ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych ( Dz.U. nr 39, poz. 198) nie definiowały pojęcia "gospodarstwo rolne". Nie może natomiast budzić wątpliwości, że ustawodawca odróżniał pojęcie "gospodarstwo rolne" od pojęcia "nieruchomość rolna". Powyższe wynika z treści w\w ustawy. Określając mienie, które podlegało przejęciu na rzecz Skarbu Państwa ustawodawca posłużył się bowiem pojęciem "gospodarstwo rolne" natomiast w innym miejscu ustawy - regulując np. kwestie związane z uwłaszczeniem użył pojęcia "nieruchomość rolna". Poszukując definicji nieruchomości można posiłkowo odnieść się do ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi ( Dz.U. nr 39, poz. 172), która określała, że nieruchomość uważana jest za rolną jeżeli może być użytkowana na cele produkcji rolnej nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej, leśnej i rybnej albo jeżeli nieruchomość jest przeznaczona do takiej produkcji w planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast pojęcie "gospodarstwo rolne" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "nieruchomość rolna". Gospodarstwo rolne to nie tylko nieruchomości rolne ale także budynki, urządzenia, inwentarz żywy i martwy. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że organ administracyjny nie wyjaśnił należycie sprawy w omówionym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przyjęło, że nieruchomość rolna stanowiąca niegdyś własność W. M. składająca się z [...] działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni [...] ha stanowiła na dzień [...] lutego 1977 r. (data wydania decyzji ) gospodarstwo rolne. Za podstawę takiego stanowiska organ - jak należy domniemywać - przyjął fakt, że nieruchomości te przekraczały obszar [...] ha, co w tym czasie było podstawowym warunkiem do uznania gospodarstwa za rolne. Spełnienie minimum powierzchniowego nie było jednak jedynym kryterium, które należało brać pod uwagę oceniając w\w kwestię. §2 rozporządzenia Rady IV SA/Wa 1037/06 Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (na który to akt prawny powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ) stanowił, że za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. A zatem obowiązkiem organu było zbadać czy nieruchomości o nr ew. [...] i [...] stanowiły zorganizowaną całość gospodarczą i oraz czy były to nieruchomości zabudowane, jeśli tak to w jaki sposób czy dotychczasowy sposób ich użytkowania wskazywał na rolnicze przeznaczenie tych nieruchomości. Nie może przy tym ujść uwadze, że w aktach sprawy brak jest informacji o ewentualnym inwentarzu żywym bądź martwym , którego posiadanie zwykle towarzyszy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wobec powyższego - Sąd uznał, że przyjęcie przez organ, że nieruchomość która podlegała przejęciu stanowiła gospodarstwo rolne jest co najmniej przedwczesne, albowiem okoliczności te nie zostały należycie wyjaśnione. Takie stanowisko to jest wskazujące na potrzebę rozróżnienia pojęcia "nieruchomości rolnej" od "gospodarstwa rolnego" było reprezentowane także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 11 marca 2005r. ( IVSA\Wa 801\04) oraz z dnia 20 stycznia 2005 (IVSA\Wa 709\04) - niepublikowane. Dodać również należy, że art. 15 ustawy z dnia 18 kwietnia 1955 r. stwarzał możliwość przejęcia opuszczonych gospodarstw rolnych na rzecz Państwa nie nakładał zaś obowiązku ich przejmowania. W związku z tym obowiązkiem organu orzekającego było wykazanie, że korzystając z takiej możliwości działał w ramach uznania administracyjnego a jego decyzja nie nosi cech dowolności. Uzasadnienie decyzji z dnia [...] lutego 1977r. nie wskazuje szczegółowych motywów rozstrzygnięcia poza przywołaniem stanu faktycznego na gruncie stwierdzonego podczas przeprowadzenia oględzin nieruchomości. I wreszcie zasadny jest zawarty w skardze zarzut, że organ nie ustosunkował się w żaden sposób do podniesionej już we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy kwestii skierowania decyzji z dnia [...].02.1977 r. do osoby nie będącej stroną w sprawie. Jak wynika z treści postanowienia Sądu Powiatowego dla miasta W. z dnia [...] grudnia 1966 r. W. M., do której została decyzja skierowana IV SA/Wa 1037/06 zmarła [...] listopada 1966 r. a zatem 11 lat przed wydaniem decyzji o przejęciu jej majątku na rzecz Państwa. Decyzja nie została także doręczona jej następcom prawnym. Kwestia ta uszła uwadze Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu mimo, że była ona podniesiona we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ winien dodatkowo ocenić tę kwestię z punktu widzenia zarzutu nieważności decyzji na podstawie art. 156§1 pkt. 4 kpa. Reasumując zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania : art. 7, 77§1, 80 i 107§3 w zw. z art. 156§1 kpa oraz art. 15 i 138 kpa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji decyzje te należało -jako wadliwe - wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ wyjaśni czy decyzja z dnia [...].02.1977 r. nie jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156§1 pkt. 2 i 4 kpa mając na uwadze przedstawioną wyżej ocenę prawną. Z tych wszystkich względów Sąd - w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.