IV SA/Wa 104/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2010 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a - po rozpatrzeniu odwołania O. Spółka z o.o. w O. - utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2009 r. określającą opłatę za korzystanie ze środowiska, z tytułu poboru wód podziemnych za I półrocze 2008 r. dla ww Spółki. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium Odwoławcze podało, iż Marszałek Województwa [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia opłaty z tytułu poboru wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia za I półrocze 2008 r. i wymienioną decyzją wymierzył dla O. Sp. z o.o. opłatę za korzystanie ze środowiska za I półrocze 2008 r. z tytułu poboru wód podziemnych w wysokości 91 598,00 zł (słownie: dziewięćdziesiąt jeden tysięcy pięćset dziewięćdziesiąt osiem złotych), stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a opłatą wynikającą z wykazu, o którym mowa w art. 286 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka podnosząc, iż przesłanką zwiększonej opłaty jest brak pozwolenia wodno prawnego, wymaganego dla poboru wód podziemnych. Nie kwestionując braku pozwolenia wodnoprawnego odwołująca podniosła, iż brak ten nie wynikał z jej winy bowiem wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego został wysłany w dniu [...] grudnia 2007 r. do Wojewody [...], który wówczas był organem właściwym do jego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy wniosek mógł być rozpatrzony w terminie wynikającym z przepisów k.p.a i decyzja powinna być wydana do dnia [...] stycznia 2008 r. Zmiana natomiast przepisów w wyniku, której organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustanowiony został Marszałek Województwa, co w niniejszej sprawie spowodowało niezachowanie terminu do wydania pozwolenia wodnoprawnego - zdaniem Spółki - nie powinna skutkować dla podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązkiem wniesienia opłaty podwyższonej. 1 Organ odwoławczy nie uznał zasadności zarzutów odwołującej Spółki podkreślając, iż dla oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, iż wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego został złożony przez Spółkę przed upływem ważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997 r. przedłużającej ważność pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych do dnia [...] grudnia 2007 r., a także że wskutek przedłużania się postępowania administracyjnego nie został zachowany termin wynikający z k.p.a w postępowaniu o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Kolegium naruszenie jakiego dopuściła się skarżąca Spółka polegające na eksploatacji zasobów naturalnych bez wymaganego pozwolenia uzasadnia nałożenie obowiązku poniesienia opłaty podwyższonej w trybie art. 292 ustawy Prawo o ochronie środowiska. Wskazując na przepisy art. 275, 284 ust. 1, 276 ust. 1 ww. ustawy organ odwoławczy podkreślił, iż odpowiedzialność administracyjna polegająca na obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty wiąże się z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska poprzez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia. Bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z winy podmiotu. Nałożenie opłaty podwyższonej na podmiot korzystający ze środowiska jest sankcją administracyjną za nie posiadanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska, której celem jest zapobieganie naruszania wskazanego nakazu. Regulacje wymienionych przepisów oparte są na konstrukcji odpowiedzialności administracyjnej, która w przeciwieństwie do odpowiedzialności karnej oderwana jest od elementu winy. Zdaniem organu odwoławczego wykładnia gramatyczna przepisów art. 276 ust. 1 i art. 292 pkt 1 ww. ustawy nie daje podstawy do przyjęcia, iż istnieje możliwość odstąpienia od obowiązku ponoszenia przez podmiot korzystający ze środowiska opłaty podwyższonej. Organ podkreślił, że skoro powołane przepisy nie zawierają podstaw materialnoprawnych pozwalających na odstąpienie od wymierzenia opłaty podwyższonej to oznacza, iż ustawodawca ich nie przewidział i nie mogą być one wywodzone w drodze wykładni. Pogląd taki prezentowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak również w doktrynie. W konsekwencji organ 2 odwoławczy stwierdził, iż decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nie narusza prawa. Skargę na powyższą decyzję Kolegium Odwoławczego w O. złożyło O. Spółka z o.o. w O., wnosząc o uchylenie wymienionej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2009 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Marszałka Województwa [...] w sprawie udzielenia jej pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu skargi podobnie jak w odwołaniu podniesiono, iż dokonywanie poboru wody w okresie od [...] stycznia do [...] listopada 2008 r. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego spowodowane było wyłącznie wadliwością działania Urzędu Marszałka Województwa [...], bowiem wniosek o wydanie pozwolenia został wysłany w dniu [...] grudnia 2007 r. do Wojewody [...] jako organu wówczas właściwego do jego rozpatrzenia. Skarżąca podkreśliła, iż wniosek na dzień jego złożenia był prawidłowy i Wojewoda [...] mógł wydać decyzję przedłużającą dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne. Natomiast nowelizacja ustawy Prawo wodne powodująca zmianę organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego i wynikające stąd konsekwencje w postaci znacznego wydłużenia postępowania zakończonego wydaniem w dniu [...] listopada 2008r. decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, nie mogą, w ocenie skarżącej, obciążać strony postępowania. W skardze podkreślono, iż organ właściwy do wydania pozwolenia wodno-prawnego, w tym przypadku Marszałek Województwa [...], zajął się sprawą dopiero po upływie pół roku od wniesienia wniosku i przekazania go przez Wojewodę [...], co miało miejsce w dniu [...] stycznia 2008 r. Zwrócono uwagę, iż Spółka dostarcza wodę kilku tysiącom odbiorców indywidualnych i przedsiębiorstwom i nie mogła przerwać tej dostawy z powodu opieszałości Marszałka Województwa [...], który zdawał sobie sprawę z tej sytuacji, co nasuwa przypuszczenie, iż celowo przedłużał postępowanie, by zyskać dodatkowe środki z tytułu zwiększonej opłaty. Zdaniem skarżącej stosowanie przepisu o charakterze represyjnym, a takim jest z pewnością przepis dotyczący podwyższonej opłaty środowiskowej, może mieć 3 miejsce tylko w sytuacji, kiedy brak wymaganego prawem pozwolenia wynika z działania lub zaniechania strony, a w sprawie niniejszej brak winy po stronie Spółki jest w jej ocenie bezsporny i oczywisty również dla organów orzekających, a mimo to organy okoliczności tej nie uwzględniły, naruszając tym samym naczelną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest pogłębianie zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreśliło, iż zarzuty podniesione w skardze pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo i ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a. Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane kryteria, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2009 r., ustalającą dla O. Sp. z. o. o. opłatę za I półrocze 2008 r. w kwocie 91 598,00 zł za korzystanie z środowiska z tytułu poboru wody, której wysokość stanowi różnicę pomiędzy opłatą podwyższoną o 200%, a opłatą wynikającą z wykazu przesłanego przez stronę w dniu [...] sierpnia 2008r. 4 Zgodnie z art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r.-Prawo wodne (t.jed. Dz.U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019 ) na szczególne korzystanie z wód, jakim jest -zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy pobór wód powierzchniowych lub podziemnych i wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, wymagane jest posiadanie pozwolenia wodnoprawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r.,Nr 25, poz. 150, z póź. zm.) zgodnie, z którym podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Stosownie do treści art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia -marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a opłatą wynikającą z wykazu. W rozpatrywanym przypadku O. Sp. z o.o. nie dysponowało wymaganym pozwoleniem wodnoprawnym na pobór wody podziemnej dla Stacji Uzdatniania Wody "K." w O. w okresie od [...] stycznia 2008r. do [...] listopada 2008r. Bezspornym jest także zakres przedmiotowy korzystania ze środowiska. Organ w tym zakresie przyjął dane przedłożone przez zainteresowane Przedsiębiorstwo zawarte w "Wykazie zawierającym zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat", złożonym w dniu [...] sierpnia 2008 r. Zauważyć przy tym należy, iż wskazane powyżej okoliczności nie były przez stronę kwestionowane także w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie. Kwestią natomiast sporną, a jednocześnie istotną dla jej rozstrzygnięcia, wymagającą rozważań, jest ustalenie, czy w świetle obowiązującego stanu prawnego dla odpowiedzialności podmiotu korzystającego ze środowiska bez wymaganego prawem stosownego zezwolenia, mają wpływ okoliczności wskazujące na brak przyczynienia się podmiotu korzystającego w określony sposób ze środowiska bez zezwolenia bądź zmniejszające jego udział poprzez przyczynienie 5 się do utrzymania w przestrzeni czasowej tegoż bezprawnego stanu zachowaniem osób trzecich. W świetle art. 292 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska podwyższona opłata ponoszona jest m.in. za korzystanie ze środowiska, polegające na poborze wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wskazany przepis, podobnie jak przywołany wcześniej art. 276 ust. 1 tej ustawy wiąże odpowiedzialność administracyjną, polegającą na obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty, z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska poprzez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia. Należy zauważyć, iż przepisy te nie uzależniają obowiązku ponoszenia podwyższonych opłat od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez wymaganego pozwolenia nie posiadał takiego pozwolenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2006r.,sygn.akt II OSK 646/05, Lex nr 198331). Gramatyczna wykładnia postanowień art. 276 ust.1 i art. 292 ustawy uzasadnia stanowisko, iż w przepisach tych nie ma jakichkolwiek podstaw pozwalających na odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych. Zdaniem Sądu przyjęcie poglądu akceptującego możliwość zwolnienia podmiotu korzystającego ze środowiska bez wymaganego pozwolenia z obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych prowadziłoby do naruszenia przez organy administracji publicznej zasady praworządności, z której wynika, że są one zobowiązane z urzędu do przestrzegania przepisów prawa. Skoro zatem powołane przepisy art.276 i art. 292 w/w ustawy, które w sposób kompletny określają przesłanki ponoszenia opłaty podwyższonej, nie przewidują możliwości odstąpienia od obowiązku wniesienia tej opłaty, to uprawniony jest pogląd, że ustawodawca ich po prostu nie przewidział i nie mogą być one wyinterpretowane. Mając powyższe na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny oraz obowiązujące przepisy orzekając w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż organy administracji prawidłowo uznały, iż skarżąca Spółka w I półroczu 2008 r., korzystała ze środowiska dokonując poboru wód podziemnych na ujęciach Stacji Uzdatniania Wody " K." w O. bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż decyzja organu pierwszej instancji utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego nie naruszała prawa. 6 Ustalono w niej, zgodnie z dyspozycją art. 288 ustawy Prawo o ochronie środowiska, wysokość należnej opłaty podwyższonej zobowiązując do wpłaty jedynie co do kwoty, która nie została samodzielnie uiszczona przed podmiot korzystający ze środowiska. Ustalając wysokość opłaty uwzględniono niekwestionowany przez stronę zakres korzystania ze środowiska oraz fakt tego korzystania bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Nie można zatem uznać, aby istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego mocą, której utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.. Nie może być uwzględniony podniesiony w skardze zarzut błędnego ustalenia, że winę za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ponosi Marszałek Województwa [...] (jednostka samorządowa). Jeżeli skarżąca Spółka w wyniku niezałatwienia sprawy uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w terminie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. poniosła szkodę, to na zasadach określonych w art. 417 § 1 k.c. może domagać się odszkodowania od wskazanej jednostki samorządowej w postępowaniu przed sądem powszechnym, który ma również możliwość badania ewentualnego przyczynienia się np. poprzez fakt zbyt późnego wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie i miarkowania odszkodowania. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. 7