IV SA/Wa 1045/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2016 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 6037 (słownie: sześć tysięcy trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].02.2016 r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2016 poz. 23 - dalej jako kpa) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 poz. 1774 dalej ugn.) po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W., utrzymał w mocy decyzję Starosty O. Nr [...] z dnia [...].10.2015r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za grunt zajęty pod część ul. [...] w W. oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w obr. [...], uregulowany obecnie w księdze wieczystej [...] oraz za grunt zajęty pod część ul. [...] w W. oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w obr. [...], uregulowany obecnie w księdze wieczystej [...]. W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ wskazał, że w/w decyzją Starosta O. ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości: [...] zł, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz E. W. (współwłaścicielki 1/2 części udziałów w nieruchomości), kwoty: [...] zł, na rzecz R. W., (współwłaściciela 1/2 części udziałów w nieruchomości) kwoty: [...] zł - Prezydenta W. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydenta W., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania zaskarżonej decyzji zarzucono oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, a także załączono dwa operaty szacunkowe sporządzone na dzień [...].11.2015r. przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego P. Z. Po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy Wojewoda stwierdził, że materiał dowodowy nie uzasadnia jego uwzględnienia. Dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi bowiem jego zastrzeżeń. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. z 1998r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że drogi przeszły na własność Gminy W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Z akt sprawy wynika także, iż w dniu 31.12.1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Państwa E. i R. W. na zasadach ustawowej wspólności małżeńskiej. Na podstawie wyroku Sądu Okręgowego W. w W. [...] Wydział Cywilny (sygn. akt [...]) z dnia [...].02.2008 r. orzeczony został rozwód związku małżeńskiego pomiędzy R. W. a E. P. Wnioski Państwa E. i R. małż. W. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za ww. nieruchomości wpłynęły do Urzędu W. w 5.12.2005 r. W kontrolowanym postępowaniu jest zatem bezsporne, że Państwo E. i R. W. byli uprawnieni do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz wniosek ten złożyli w terminie ustawowym. Jak wynika z wyżej cytowanego przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc przepisów Rozdziału 5 Działu III i Rozdziału l Działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998r. Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza, że stosownie do art. 130 ugn, w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (ale według jej stanu z dnia 29 października 1998 r.), wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późno zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn). W prowadzonym przed Starostą O. postępowaniu zostały sporządzone 2 operaty szacunkowe z dnia [...].06.2015r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Panią E. W., po analizie których organ I instancji uznał, iż zostały one wykonane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjęte jako właściwe do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną. Stanowisko w tym zakresie podzielił organ odwoławczy, wskazując w uzasadnieniu, przepisy w oparciu o które określono wartość nieruchomości, opisał stanowisko i metodę przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego w wycenie. Organ podkreślił także, że strony postępowania nie zgłosiły zastrzeżeń do wyceny, ani do wartości nieruchomości ustalonej w operacie szacunkowym. Biorąc pod uwagę zarzuty Prezydenta W. podniesione w odwołaniu organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ugn), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ugn) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ugn). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn). Zdaniem Wojewody cena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Organ może jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Skargę na powyższą decyzję wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto W., domagając się uchylenia decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego: 1) § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić organ do wniosku, iż znajduje on w niej zastosowanie, oraz lakoniczne uzasadnienie niezastosowania art. 36 ust. 1 Rozporządzenia; 2) § 57 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Finansów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i art. 152 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez brak czytelnego opisu przyjętego w operacie sposobu określenia wartości nieruchomości i brak oceny dlaczego stosowanie innych sposobów w tym przypadku nie ma uzasadnienia; 3) art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez brak jakiejkolwiek analizy cech rynkowych, które wpływają na ceny, niepodanie jaką metodą zostały wyznaczone cechy i ich wagi, niedokonania żadnej analizy trendu czasowego, czyli poprzez błędne i nierzetelne określenie cech rynkowych zarówno dla nieruchomości szacowanej, jak i dla nieruchomości porównawczych, skutkujące błędnością uzyskanego wyniku wyceny; 4) § 3 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie wag cech rynkowych bez jakiejkolwiek analizy; 5) art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez brak wnikliwej analizy rynku nieruchomości, brak znajomości wszystkich cech nieruchomości wycenianej, brak uzasadnienia wskazującego na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych, brak ustalenia istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujących na właściwe ustalenie współczynników korygujących; II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, 77, 80, 107 § 3 oraz 138 § 1 k.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku polegającego na zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, w szczególności poprzez nieobiektywną ocenę zebranego materiału dowodowego i powzięcie ustaleń tylko na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E. W., niewykonanie obowiązku zbadania, czy przedłożony operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny, pominięcie dowodu z operatu rzeczoznawcy P. Z., brak uzasadnienia w decyzji przyczyn dla których odmówiono mocy dowodowej operatowi P. Z., niezwrócenie się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację mającą uzasadniać podniesione zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie w jakim zarzuca naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80, 107 § 3 oraz 138 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca do odwołania dołączyła dwa sporządzone na jej zlecenie, przez biegłego rzeczoznawcę operaty szacunkowe. Ustalona na ich podstawie wartość odszkodowania za objęte postępowaniem nieruchomości odbiega od wartości, przyjętej przez organy. Organ II instancji nie dokonał jednak ich oceny, jako dowodu w sprawie, ograniczając się jedynie do oceny operatów sporządzonych w toku postępowania na zlecenie organu I instancji. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 126/10 (https:l/cbois.nsa.gov.pl), "operat szacunkowy, niezależnie od tego czy sporządzony został na zlecenie organu, czy też strony postępowania, ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Zatem opinia taka podlega ocenie, gdyż organ na tej podstawie rozstrzyga o jednym z obligatoryjnych elementów decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a mianowicie o wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi". Zatem opinia taka winna podlegać ocenie, gdyż organ na tej podstawie rozstrzyga o jednym z obligatoryjnych elementów decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a mianowicie o wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi. W orzecznictwie za ugruntowany należy uznać pogląd, że skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, to winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2008 r. sygn. I OSK 374/07, LEX 454007). Również wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania należący do rzeczoznawcy majątkowego nie oznacza, że rzeczoznawca działa tu w sposób dowolny, gdyż w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 852/07, LEX 496165). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przedstawione poglądy. Wobec tego sporządzone na zlecenie strony skarżącej operaty szacunkowe przez biegłego rzeczoznawcę, będące "opinią prywatną" winne również podlegać ocenie organu administracji, który w oparciu o te dowody rozstrzyga sprawę w zakresie wysokości odszkodowania. W myśl art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ orzekający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać, czy przedłożone operaty szacunkowe sporządzone zostały zgodnie z przepisami oraz czy są logiczne i zupełne. Rozważania te powinny znaleźć odbicie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (z art. 107 § 3 k.p.a.). Dodać też należy, że w przypadku istniejących wątpliwości względnie niejasności, organ powinien zażądać od rzeczoznawcy/ców stosownych wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. W sytuacji zaś istnienia, w ocenie organu prawidłowo sporządzonych, ale rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, rozważyć zlecenie dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ugn. Dopiero po dokonaniu weryfikacji i stwierdzeniu przez organ, który złożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy spełnia nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu wykonawczym w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, ale również opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, może on stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200 i 205 w/w ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy zobligowany będzie do dokonania oceny przedłożonych przez stronę skarżącą do odwołania operatów, jako dowodów w sprawie.