IV SA/Wa 105/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...]listopada 2006r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2006r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1974r. utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Powiatu w R. z [...] maja 1974r. w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż opisana wyżej nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. nr 17, poz. 71), jako że gospodarstwo to w dniu wejścia w życie przedmiotowej ustawy, tj. 5 kwietnia 1958r., jak również w dniu wydania decyzji nacjonalizacyjnych, było we władaniu Państwa. T. M. w skardze wniesionej na powyższą decyzję podał, iż przedmiotową nieruchomość rolną jego ojciec S.M. otrzymał w 1946r. z parcelacji majątku rolnego w G.. Będąc nachodzonym przez komorników i Urząd Bezpieczeństwa w R., w obawie o własne zdrowie, przekazał znaczną część gospodarstwa we władanie PGR w G. Podniósł też, iż obecne starania o odzyskanie tego majątku nie przynoszą żadnego rezultatu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy uznał skargę za uzasadnioną, z przyczyny którą wziął pod uwagę z urzędu. W konsekwencji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2006r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] sierpnia 2006r. Artykuł 19 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej do rozstrzygania danej sprawy administracyjnej. Oznacza to, iż po otrzymaniu podania organ obowiązany jest zbadać swoją właściwość. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości - co miało miejsce w sprawie - stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Jak wynika z opisanego stanu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadził w obu instancjach postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1974r. utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Powiatu w R. z [...] maja 1974r. w sprawie przejęcia - na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. nr 17, poz. 71) - na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...]. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest - w myśl art. 157 § 1 K.p.a. - organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 K.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zmienione lub zreformowane. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy ocenić według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 K.p.a. określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 732, a także wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998r., III RN 83/98 OSNAPiUS 1999/9, poz. 293; postanowienie NSA z 2.01.2003r., I SA 3120/01, lex nr 81672). Podlegająca kontroli w trybie nieważnościowym decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 1974r. utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Powiatu z [...] maja 1974r. została wydana na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. nr 17, poz. 71). Zgodnie z ust. 3 tego przepisu o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzekał organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej. Z dniem 1 czerwca 1989r. - na mocy art. 1 pkt 1 i 14 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o sprzedaży nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. nr 10, poz. 56) - zmieniono tytuł wymienionej wyżej ustawy na "ustawę o sprzedaży Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego" i art. 9 ust. 3 otrzymał następujące brzmienie: "o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego" (według tekstu jednolitego - Dz.U. z 1989r., nr 58, poz. 348 - artykuł ów to art. 16 ust. 3). Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 34, poz. 198), następnie skreślonym z dniem 1 stycznia 1999r. ustawą z dnia 29 grudnia 1998r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. nr 162, poz. 1126), do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przeszły - określone w ustawach - zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego z ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego orzekanie w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa (pkt 7 b cytowanego przepisu). Kolejną ustawą z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 107, poz. 464) - na mocy jej art. 58 pkt 1 i 2 - wprowadzono z dniem 1 stycznia 1992r. następną zmianę tytułu ww ustawy, nadając mu brzmienie: "o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego" i skreślono rozdział 1 i 2 (obejmujący art. 16). Powołana ustawa, ani inny przepis prawa powszechnie obowiązującego, nie określają do właściwości jakich organów należy badana sprawa, zaś ostatnimi organami właściwymi do ich rozpoznawania -jak wyżej wskazano - do dnia 1 stycznia 1999r. były rejonowe organy rządowej administracji ogólnej. Następnie na podstawie art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872) do właściwości starosty przeszły, jeżeli przepisy szczególne nie stanowiły inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Powyższe uzasadnia przyjęcie tezy, że kompetencje do orzekania w omawianej kategorii sprawa należałyby obecnie do starosty. Starosta na zasadzie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 91, poz. 578) został upoważniony do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaś art. 38 ust. 3 tej ustawy wskazuje jako organ odwoławczy od decyzji starosty lub decyzji wydanych z jego upoważnienia samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nadto dodać należy, iż w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr 122, poz. 593, ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr 162, poz. 1124), organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z przepisem tym koresponduje nowelizacja art. 17 pkt 1-3 K.p.a. wprowadzona ustawą z dnia 29 grudnia 1998r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. nr 162, poz. 1126). Po nowelizacji art. 17 stanowi, iż organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wojewoda natomiast zgodnie żart. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 91, poz. 577) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 2 marca 2000r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 22, poz. 268) jest organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy brak jest przepisu szczególnego, który uzasadniałby właściwość wojewody, jako organu wyższego stopnia, a więc uprawnionego do weryfikacji decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda strona skarżąca. W kontekście powyższych wywodów należało uznać, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności w przedmiotowej sprawie jest samorządowe kolegium odwoławcze. Oznacza to, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tych decyzji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wobec braku wniosku o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego nie postanowiono o ich zwrocie.