IV SA/Wa 1052/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Geodety Kraju (dalej: "organ II instancji") z [...] lutego 2018 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"), utrzymująca w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "organ I instancji", "Wojewódzki Inspektor") z [...] marca 2017 r., nr [...], znak: [...], umarzającą - wszczęte na wniosek M. sp. z o.o. - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z [...] lutego 2015 r., znak: [...], orzekającej o sprostowaniu błędu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego O. w jednostce ewidencyjnej gmina S. B. w zakresie działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...]. II. Stan poprzedzający wydanie zaskarżonej decyzji przedstawiał się następująco. II.1. Decyzją z [...] lutego 2015 r., nr [...], Starosta P. orzekł o sprostowaniu błędu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu O., gmina S. B.. Zmiana dotyczyła danych przedmiotowych i została wprowadzona w związku z wnioskiem właściciela - Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. Filia w Ł. - oraz dokumentacji geodezyjnej nr [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającej mapę z projektem podziału oraz wykaz zmian danych ewidencyjnych. Sprostowanie to miało na celu m.in. wyodrębnienie działek ewidencyjnych obejmujących grunty pod wodami płynącymi (Wp). Powołana decyzja stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2015 r. (jako stronę w postępowaniu wskazano wyłącznie Agencję Nieruchomości Rolnych – tom 3/3 akt administracyjnych). Wnioskiem z [...] grudnia 2016 r. M. sp. z o.o. w O., dzierżawca nieruchomości, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wystąpił do M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Starosty P., zarzucając, że została wydana bez podstawy prawnej oraz że nie została skierowana do osoby będącej stroną. Rozpatrując wniosek, Wojewódzki Inspektor stwierdził, iż M. sp. z o.o. swój interes prawny do występowania w postępowaniu jako strona uzasadniła tym, że jest dzierżawcą w/w gruntów będących własnością Agencji Nieruchomości Rolnych. Jednakże wobec tego, że podmiotami uprawnionymi do wniesienia wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków są tylko właściciele nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, a odnośnie gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania, to tylko tym podmiotom przysługuje status strony w postępowaniu o wprowadzenie zmian (dokonanie aktualizacji) do ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi na to, że M. sp. z o.o. nie jest właścicielem nieruchomości, których dotyczą zmiany danych ewidencyjnych, ani też grunt ten nie znajduje się w jej posiadaniu lub władaniu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa (np. w użytkowaniu wieczystym, zarządzie trwałym), a dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta, to w konsekwencji Wojewódzki Inspektor przyjął, że spółka nie wykazała istnienia interesu prawnego w postępowaniu, które dotyczy aktualizacji przedmiotowych danych ewidencyjnych bądź nieważności decyzji orzekającej w tym zakresie, co uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z [...] lutego 2015 r. Pomocniczo organ I instancji wskazał, że interes prawny spółki ogranicza się do żądania ujawnienia w rejestrze ewidencji gruntów danych o gruntach, które są przedmiotem dzierżawy oraz danych o dzierżawcach tych gruntów, przy czym uprawnienie to nie rozciąga się na żądanie ujawnienia zmian przedmiotowych w danych ewidencyjnych. Interesu prawnego spółki nie uzasadniało również prawo pierwokupu nieruchomości, wynikające z art. 3 ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, bowiem jest to jedynie interes faktyczny o charakterze zobowiązaniowym ze stosunku cywilnoprawnego istniejącego pomiędzy właścicielem i dzierżawcą, a nie interes prawny w odniesieniu do zmian przedmiotowych danych ewidencyjnych. II.2. Odwołanie od w/w decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] marca 2017 r., nr [...], znak: [...], wniosła M. sp. z o.o. II.3. Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], uchylił w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w/w decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] marca 2017 r., wskazując w uzasadnieniu, że skoro w załączonym do akt wypisie z rejestru gruntów spółka została ujawniona jako dzierżawca, to wobec tego, że przedmiotem kwestionowanej decyzji Starosty P. z [...] lutego 2015 r. jest wprowadzenie zmian danych w stosunku do nieruchomości, co do których określone prawa M. sp. z o.o. są ujawnione w operacie ewidencyjnym, to należy uznać, że spółka ta, będąc podmiotem ewidencyjnym, posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym tej decyzji. II.4. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. od w/w decyzji Głównego Geodety Kraju z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa). II.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3268/17, uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] czerwca 2017 r., znak: [...]. Sąd stwierdził, że przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian (dokonania aktualizacji) do ewidencji gruntów i budynków ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji tj. podmioty wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629; dalej: "p.g.k."). Są to przepisy szczególne które wyłączają zastosowanie przepisu art. 28 k.p.a. w zakresie określenia podmiotu uprawnionego do wszczęcia tego postępowania. Stwierdzić więc należy, że legitymacja wynikająca z art. 20 ust. 2 pk1 p.g.k. rozciąga się również na uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z [...] lutego 2015 r. orzekającej o sprostowaniu błędu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego O. gmina S. B.. Należy podnieść, że Spółka M. nie jest właścicielem działek, których dotyczy decyzja Starosty P. z [...] lutego 2015 r., ani też działki te nie znajdują się w posiadaniu lub władaniu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa (np. w użytkowaniu wieczystym, zarządzie trwałym). Dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta, a tym samym nie ma zastosowania art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Spółka M. jest dzierżawcą działek których dotyczy decyzja Starosty P. z [...] lutego 2015 r., czyli posiadaczem zależnym w rozumieniu art. 336 k.c. Jak wynika z przepisu § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034) w ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 10, wykazuje się także m.in.: dane o gruntach, które są przedmiotem umów dzierżawy, oraz o dzierżawcach tych gruntów, zgłaszanych do ewidencji w związku z przepisami art. 28 ust. 4 pkt 1, art. 38 pkt 1 oraz art. 117 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016 r. poz. 277) lub z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1613). W oparciu o powyższy zapis w ewidencji gruntów ujawniona została Spółka M. jako dzierżawca działek nr [...], [...] i [...], których właścicielem jest Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Ujawnienie w ewidencji danych gruntów, które są przedmiotem umów dzierżawy, oraz o dzierżawców tych gruntów, w oparciu o § 11 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia ma służyć jedynie udokumentowaniu przez dzierżawców uprawnień wynikających z przepisów art. 28 ust. 4 pkt 1, art. 38 pkt 1 oraz art. 117 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016 r. poz. 277) lub z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1613) wymienionych w tym paragrafie i tylko w tym zakresie podmioty te mają legitymację do aktualizacji ewidencji i wszczynania postępowań, w tym postępowań nieważnościowych. Tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. należało uznać za uzasadniony. II.6. Główny Geodeta Kraju, po ponownym rozpoznaniu sprawy, powołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2018 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] marca 2017 r., nr [...], znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z [...] lutego 2015 r., orzekającej o sprostowaniu błędu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego O. w jednostce ewidencyjnej gmina S. B. w zakresie działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...]. Wskazując na związanie wyrokiem WSA w Warszawie z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3268/17, organ II instancji stwierdził, że bycie dzierżawcą gruntów będących w zasobie Skarbu Państwa, będących obecnie własnością Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, nie stanowi o przymiocie strony dla M. sp. z o.o. w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji Starosty P. z [...] lutego 2015 r. O przymiocie strony nie może również decydować przysługujące spółce M. sp. z o.o. ustawowe prawo pierwokupu, bowiem kwestionowana decyzja Starosty P. nie ma żadnego wpływu na ustawowe pierwszeństwo tej spółki w nabyciu nieruchomości. III.1. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] lutego 2018 r. wniosła skarżąca M. sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie: a) art. 221 § 3 w zw. z art. 241 k.p.a. poprzez brak reakcji na wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z [...] lutego 2015 r.; b) art. 7 i 8 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezbadanie wniosku M. sp. z o.o. z uwzględnieniem interesu społecznego i praworządności, mającego na celu z urzędu wyeliminowanie z obrotu wadliwej decyzji. Wskazując na powyższe, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w odwołaniu od decyzji Wojewódzkiego Inspektora spółka wskazywała, że pominięto ją jako stronę zarówno w oparciu o § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jak i jako podmiot uprawniony do domagania się wszczęcia z urzędu postępowania dot. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P.. I o ile WSA w Warszawie w wyroku z 19 grudnia 2017 r. przesądził, że spółka nie korzysta z praw strony na podstawie w/w rozporządzenia, to przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy spółka złożyła pismo, w którym poruszyła argumenty dotyczące zasadności wszczęcia z urzędu postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P.. W powoływanej w tym piśmie sprawie, ten sam organ, tj. Starosta P. wydał w dniu [...] sierpnia 2016 r. decyzję o odmiennej treści przy tym samym stanie faktycznym - raz uznał, że grunty, które użytkuje skarżąca są gruntami pod wodami płynącymi, a w innej sprawie [...] (decyzja z [...] sierpnia 2016 r.) uznał, że te grunty stanowią rowy, a następnie przesłał decyzję rozstrzygającą o umorzeniu dot. pozwolenia wodnoprawnego, także skarżącej. Skarżąca wskazała, że w sprawach wszczynanych tylko z urzędu, podmiot, który zgłasza organowi administracji publicznej okoliczności, z których wynikają fakty uzasadniające powinność wszczęcia przez właściwy organ postępowania z urzędu, nie nabywa automatycznie przymiotu strony, jednakże przysługuje temu podmiotowi prawo wniesienia skargi powszechnej, z czego M. sp. z o.o. skorzystała. Organ administracyjny, do którego skierowano żądanie podjęcia działań i czynności, prowadzenia postępowania lub wydania decyzji, musi w ramach ustaleń wstępnych ocenić, czy takie postępowanie nie powinno być wszczęte z urzędu (wskutek zawartych w nim informacji). M. sp. z o.o. wnosiła o to, aby organ II instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P., wskazując na przesłanki zaistniałe do stwierdzenia tej nieważności. Jednakże zarówno organ I, jak i II instancji nie zrozumiał istoty wniosku, przypisując wnioskodawcy żądanie uznania za stronę wnoszącą o stwierdzenie nieważności decyzji w swoim imieniu. Istotą wniosku jest prośba o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu, w którym stroną byłby M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W.. M. sp. z o.o. jest jedynie inicjatorem, wskazującym organowi I instancji na potrzebę wszczęcia takiego postępowania z urzędu. III.2. Główny Geodeta Kraju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddalaniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że kwestia nieposiadania przez skarżącą interesu prawnego (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.) w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z [...] lutego 2015 r. (znak: [...]) została prawomocnie rozstrzygnięta powołanym wyżej wyrokiem WSA w Warszawie z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3268/17. W świetle ocen prawnych wyrażonych w tym wyroku oraz art. 153 p.p.s.a., Główny Geodeta Kraju nie mógł zatem wydać innej decyzji, niż utrzymującą w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] marca 2017 r. umarzającą - wszczęte na wniosek M. sp. z o.o. - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego zdaje sobie zresztą sprawę ze związania ocenami prawnymi wyrażonymi we wspomnianym prawomocnym wyroku WSA (s. 2 skargi). Natomiast zdaniem skarżącej, w zaistniałym stanie faktycznym organ nadzoru winien z urzędu wszcząć postępowanie nieważnościowe w odniesieniu do decyzji Starosty P. z [...] lutego 2015 r. Odnosząc się do tego zagadnienia należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zdaniem Sądu, przepis art. 157 § 2 k.p.a. może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji w dwóch odrębnych postępowaniach, w których stronami mogą być całkiem inne podmioty. Dlatego też nie należy mieszać tych dwóch trybów postępowania. Postępowanie nieważnościowe wszczęte z urzędu nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy, zainicjowanej wnioskiem podmiotu (por. np. wyrok NSA z dnia 29 marca 2011 r., II OSK 597/10, CBOSA). Innymi słowy, postępowanie nadzorcze może się toczyć albo na wniosek albo z urzędu. Nie można co prawd wykluczyć sytuacji, w której organ nadzoru po otrzymaniu wniosku o stwierdzenie nieważności dostrzega konieczność wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, ale może to wówczas stanowić podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego. Już z tego powodu zgłoszenie w postępowaniu nadzorczym wszczętym na wniosek zarzutu co do niewszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu nie mogło odnieść skutku. Po drugie, powołane przez skarżącą art. 221, 233 i 241 k.p.a. dotyczą tzw. uproszczonego postępowania administracyjnego dotyczącego skarg i wniosków. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się o prawach i obowiązkach materialnych stron. Stąd też czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w związku ze złożeniem tzw. skargi powszechnej lub wniosku, w tym bezczynność w tych sprawach), nie podlegają jednak kontroli sądowoadministracyjnej (por. np. G. Rząsa, Postępowanie w sprawie petycji, wniosków i skarg a sądowa kontrola administracji, [w:] Skargi, wnioski i petycje – powszechne środki ochrony prawnej, pod red. M. Błachuckiego i G. Sibigi, Wrocław 2017 i cyt. tam orzecznictwo NSA). Po trzecie, należy przypomnieć, że wszczęcie postępowania z urzędu, w tym postępowania nadzwyczajnego, jest prawem organu, który to organ w ramach wykonywania własnych kompetencji samodzielnie ocenia potrzebę zainicjowania postępowania (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r., II OSK 484/17, CBOSA). Na marginesie należy dodać, że uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego posiada nie tylko strona (w rozumieniu art. 28 k.p.a), ale również prokurator (art. 184 § 1 k.p.a.) oraz Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich - Dz. U. z 2017 r. poz. 958; por.np. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1491/09, CBOSA; S. Trociuk, Komentarz do art.14 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, LEX 2007, pkt VII). IV.3. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.