II OSK 597/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno ( spr. ) Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 661/09 w sprawie ze skargi W. i F. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w części uznającej działkę za mienie gminne 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od W. i F. S. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 17 grudnia 2009 r., II SA/Bk 661/09 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w części uznającej działkę za mienie gminne. Sąd I instancji nie zgodził się z poglądem Kolegium, że ustalenie, iż podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest stroną w tym postępowaniu czyniło niemożliwym dokonanie oceny merytorycznej kwestionowanej decyzji. Umorzenie postępowania administracyjnego byłoby w pełni do zaakceptowania, gdyby organy ustaliły, że wnioskodawcą jest podmiot, który nie ma przymiotu strony, a kwestionowana przez ten podmiot decyzja nie jest obarczona jedną z wad skutkujących nieważnością, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro w niniejszej sprawie pierwszy skład Kolegium doszedł do przekonania, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to w myśl zasad z art. 6, 7 i 8 k.p.a. organy nie mogły zakończyć postępowania umarzając je. Zasada praworządności w sferze stosowania prawa przejawia się między innymi w tym, że organy administracyjni publicznej dostrzegając, że ostateczna decyzja administracyjna jest dotknięta wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a., mają obowiązek podjąć z urzędu działania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ prowadzący postępowanie dostrzegając wadę decyzji świadczącą o jej nieważności, winien wyeliminować dotkniętą nią decyzję z obrotu prawnego. W aktach sprawy nie ma żadnej informacji o tym, że w związku z umorzeniem postępowania z wniosku skarżących, Kolegium z urzędu wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji drugi skład Kolegium nie mógł zgodnie z prawem umorzyć postępowania w sprawie bez uprzedniego ustalenia, czy konstatacje pierwszego składu Kolegium co do nieważności decyzji są uzasadnione. Bezsporne w sprawie jest, że skarżący nabyli w dniu [...].02.1992 od małżonków S. działkę o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni [...] m². Transakcja ta nastąpiła po przeprowadzeniu scaleń w roku 1928 oraz po wydaniu w roku 1980 r. decyzji o wywłaszczeniu działki o numerze [...], o powierzchni [...] ha. Nabycie przez Skarżących nieruchomości o numerze [...] oraz wydanie decyzji o zaliczeniu działki numer [...] do mienia gminnego nijak nie może wpływać na wynikające z przepisów prawa uprawnienia i obowiązki Skarżących. Co do zasady sam fakt graniczenia z działką odnośnie której statusu wydano decyzję w 1992 r. nie rodzi jeszcze takich uprawnień lub obowiązków. Skoro decyzja rozstrzyga jedynie o prawie własności, a w związku z jej wydaniem nie są kształtowane obciążenia dla nieruchomości sąsiednich, takie jak np.: immisje czy ograniczenia w zakresie władania, to z samego faktu wejścia do obrotu prawnego takiej decyzji nie można wywodzić, że stronami w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji są właściciele działek sąsiednich. W rozpoznawanej sprawie ewentualny tytuł do wzruszenia decyzji z 1992 r. mieliby Państwo S., jeżeli wykazywaliby, że droga, działka nr [...], powstała wskutek bezprawnego zajęcia ich gruntu przez władze publiczne. Dlatego też ponownie rozpatrując sprawę, w zależności od poczynionych ustaleń, jeżeli organ uzna, że konstatacje pierwszego składu Kolegium są zasadne, to utrzyma w mocy tę decyzję, wskazując że był zobligowany do jej unieważnienia z urzędu i poinformuje o tym skarżących. Natomiast ustalenie, że decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności wymienionych w art. 156 k.p.a., wobec stwierdzenia, że skarżący nie mają przymiotu strony w sprawie, uzasadniać będzie umorzenie postępowania. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży wniosło o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi W. i F. S. oraz o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i 127 § 3 k.p.a. - poprzez ich pominięcie przy wydawaniu wyroku oraz niewskazanie przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone. W uzasadnieniu podniesiono, że drugi skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w pełni podziela pogląd Sądu wyrażony w wyroku, że Państwo S. nie są stroną postępowania. Wbrew twierdzeniu Sądu, Kolegium uchylając zaskarżoną decyzję w całości i umarzając postępowanie w sprawie uprzednio ustaliło, że konstatacje pierwszego składu, co do nieważności decyzji są nieuzasadnione oraz zawarło te ustalenia w uzasadnieniu decyzji, w którym podało, że w decyzji pierwszoinstancyjnej nie wykazano niezbicie (ze względu na brak dowodów okazało się to niemożliwe), że działka nie pochodzi ze scalenia, nie jest więc mieniem gminnym, ale oparto rozstrzygnięcie na innym błędnym ustaleniu, że pochodzi ona z gruntów wywłaszczonych od S. i J. S. Zatem pierwszy skład Kolegium bezpodstawnie uznał, że małż. S. jako ich następcy prawni mają przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym. Organ II instancji nie dostrzegł więc, żeby decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro dopiero na etapie ponownego rozpatrywania sprawy przez Kolegium doszło do ujawnienia błędu w ustaleniach pierwszego składu Kolegium, i wykazania, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony, to organ był zobowiązany do wydania decyzji wyłącznie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Skoro skarżący nie mają przymiotu strony w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, to należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Zalecenia Sądu, co do ponownego rozpatrzenia sprawy, w zależności od poczynionych ustaleń na temat konstatacji pierwszego składu Kolegium nie zawierają sposobu zakończenia postępowania wszczętego na wniosek Państwa S., a czynią wynik postępowania z urzędu (bo chyba o takie ustalenia chodzi) niejako zagadnieniem wstępnym w postępowaniu wszczętym na wniosek osób nie będących stronami, i to na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy przez Kolegium, którego możliwości orzecznicze zamykają się w granicach art. 138 k.p.a. Jeżeli nawet w ocenie Sądu konieczne jest wszczęcie postępowania z urzędu, to brak jest podstawy prawnej, aby od jego wyniku uzależniać sposób zakończenia postępowania wszczętego na wniosek podmiotów nie będących stronami, bowiem art. 157 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w dwóch odrębnych postępowaniach, w których stronami są też odrębne podmioty. Postępowanie nieważnościowe wszczęte z urzędu nie mieści się w granicach tej sprawy. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd o niedopuszczalności mieszania dwóch trybów postępowania - na żądanie strony i z urzędu (np. zob. wyrok WSA w Warszawie IV SA/Wa 2406/06). Ewentualna konieczność utrzymania w mocy pierwszoinstancyjnej decyzji Kolegium w zależności od poczynionych ustaleń oraz wskazanie, że organ był zobligowany do jej unieważnienia z urzędu, doprowadziłaby do zakończenia postępowania decyzją merytoryczną sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji na wniosek nie pochodzący od strony i skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, co przecież stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Natomiast ustalenie, że decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności wymienionych w art. 156 k.p.a., wobec stwierdzenia, że skarżący nie mają przymiotu strony w sprawie, uzasadniać będzie umorzenie postępowania, a więc konieczność wydania takiej samej decyzji jak uchylona przez Sąd. Decyzja o umorzeniu postępowania nie jest zaś decyzją merytoryczną, ale w inny sposób kończy sprawę w danej instancji, więc nie może wiązać, co do oceny organu w kontekście występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Na tym etapie postępowania zastępuje ona decyzję, która powinna być wydana pierwotnie na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. (odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji) jako wynik oceny legitymacji strony w postępowaniu wstępnym. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo, gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, bądź też nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (zob. wyrok NSA z 13.03.2008 r. I OSK 449/07). W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołano również liczne orzeczenia SN, w których podzielono pogląd WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom w stopniu wystarczającym do jej rozpoznania, zaś zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. ma usprawiedliwione podstawy. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego (na mocy art. 127 § 3 k.p.a. odnosi się to również do organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) zostały ograniczone ramami art. 138 k.p.a. Oznacza to, że organ ten – w zależności od poczynionych ustaleń – nie może wydać innej decyzji, niż jedna z wymienionych w tym przepisie. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy jest zobowiązany do uchylania zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji, jeżeli stwierdzi, że postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny było bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte jedynie na wniosek podmiotu legitymującego się przymiotem strony. Jeżeli żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, to właściwy organ powinien – stosownie do art. 157 § 3 k.p.a. – wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli zatem – tak jak w rozpoznawanej sprawie – postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte na skutek wniesienia środka zaskarżenia przez nieuprawniony podmiot, to jest ono bezprzedmiotowe na skutek braku legitymacji procesowej u podmiotu żądającego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, dotkniętej jego zdaniem wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Na etapie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wadliwość ta może być usunięta tylko poprzez uchylanie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bez znaczenia pozostają w takim przypadku ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji, albowiem zostały one dokonane w postępowaniu, które zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. nie mogło być wszczęte. Należy podzielić stanowisko SKO w Łomży, że art. 157 § 2 k.p.a. może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji w dwóch odrębnych postępowaniach, w których stronami mogą być całkiem inne podmioty. Dlatego też nie należy mieszać tych dwóch trybów postępowania. Postępowanie nieważnościowe wszczęte z urzędu nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy, zainicjowanej wnioskiem W. i F. S. Natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, określony jako "niewskazanie przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone" został wadliwie wywiedziony, ponieważ nie wyszczególniono przepisów, które zdaniem autora skargi kasacyjnej nie zostały wskazane przez Sąd I instancji. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny został pozbawiony możliwości przeprowadzenia oceny, czy zarzucana Sądowi I instancji wadliwość ma postać podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, ponieważ statuuje uprawnienia decyzyjne organu administracyjnego (stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji). Nie wytycza natomiast obowiązującego w sprawie trybu postępowania. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Żądanie o zwrot kosztów postępowania zostało uwzględnione na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. jedynie w zakresie poniesionych przez organ kosztów sądowych. Natomiast żądanie o zwrot kosztów zastępstwa procesowego zostało oddalone, gdyż wnoszące skargę kasacyjną Kolegium nie wykazało, że poniosło w tym zakresie jakiekolwiek wydatki. Pamiętać bowiem należy, że w przypadkach określonych w art. 203 i 204 p.p.s.a., które dotyczą orzekania o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego między stronami, stronie należy się tylko i wyłącznie zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania. Oznacza to, że żądanie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego może być uwzględnione, tylko wówczas, gdy strona wykaże, że poniosła określone koszty postępowania. W tej sprawie w żaden sposób nie zostało wykazane, że organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży - poniósł koszty postępowania kasacyjnego związane ze sporządzeniem i wniesieniem skargi kasacyjnej (przedstawiciel Kolegium nie brał udziału w rozprawie przed NSA). To, że skargę kasacyjną podpisała Prezes SKO w Łomży, jako radca prawny i dołączyła pełnomocnictwo udzielone przez samą siebie, nie stanowi podstawy do przyjęcia, że organ był reprezentowany przez radcę prawnego i poniósł koszty wynagrodzenia radcy prawnego (art. 205 § 2 p.p.s.a.) – por. postanowienie NSA z 14 września 2006 r., II OSK 843/05, ONSAiWSA 2007, nr 1, poz. 6.