IV SA/Wa 1056/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej Gminy O. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Minister Środowiska po rozpoznaniu odwołania Gminy O. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. odmawiającą wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa o powierzchni 4,546 ha obejmujących część działki o numerze [...] położonej na terenie gminy O. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowych gruntów wystąpił Wójt Gminy O., wskazując, iż są to grunty klasy V zmiana ich na cele nieleśne związana jest z zamiarem rozpoczęcia eksploatacji i kruszywa naturalnego, a konkretnie piasku. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku wójta decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. odmówił wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów na cele nieleśne, gdyż grunty położone są w granicach Parku Krajobrazowego [...] oraz proponowanego Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 [...]. Minister Środowiska w wyniku odwołania Gminy O. decyzją z dnia [...] marca 2004 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...]. Wyrokiem z dnia 4 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 995/04 uchylił decyzję Ministra jak również decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na konieczność rozważenia, czy oprócz Wójta Gminy O., przymiot strony, mieli i mają także właściciele działki nr [...] o pow. 4,546 ha. Wojewoda [...] przeprowadzając ponowne postępowanie ustalił, że stronami w sprawie oprócz Wójta Gminy O. była także Wspólnota Gruntowa Wsi O. oraz właściciele działki nr [...], którzy zostali zawiadomieni o toczącym się postępowaniu. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Wojewoda [...] odmówił wyrażenia zgody na wnioskowaną przez Wójta Gminy O. zmianę przeznaczenia gruntów, wskazując, iż obszar projektowany do zmiany przeznaczenia obejmuje jedno z ciągu wzgórz wydmowych, które tworzą jednolity utwór geologiczny o łącznej powierzchni ok. 30 ha. Wydmy są jednymi z najbardziej charakterystycznych, obok wzgórz wapiennych, elementów krajobrazu naturalnego okolic gminy O.. Stanowią one swoisty komponent krajobrazu, którego zniszczenie spowodowałoby obniżenie georóżnorodności w obrębie nie tylko obszaru wnioskowanego do zmiany przeznaczenia, ale rzutowałoby negatywnie na północną część Parku Krajobrazowego [...]. Stanowisko Wojewody [...] znalazło pełną aprobatę Ministra Środowiska, który decyzją z dnia [...] marca 2006 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ponadto Minister wskazał, iż grunty leśne wnioskowane do przeznaczenia pod eksploatację piasku zostały zaliczone do lasów ochronnych na podstawie art. 11 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Lasy ochronne podlegają szczególnej ochronie przed przeznaczeniem ich na cele nieleśne. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lasy ochronne mogą być przeznaczane na cele nieleśne jedynie z przypadkach szczególnych, uzasadnionych ważnymi względami społecznymi i brakiem innych gruntów. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania naruszenia art. 10 § 1 i art. 89 § 1 kpa organ naczelny uznał je za bezzasadne, gdyż strony mogły zapoznać się ze zgromadzonymi materiałami i dowodami w sprawie i nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Skargę na powyższą decyzję wniósł Wójt Gminy O. podnosząc zarzut naruszenia przepisów procesowych art. 35 § 3 kpa, a także art. 10 § 1, art. 73 § 1 , art. 81, art. 89 § 2 i art. 107 § 3 kpa. Ponadto skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, gdyż przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 ze zm.), na które powołał się Minister Środowiska w uzasadnieniu orzeczenia uznając przedmiotowe grunty jako zaliczone do lasów ochronnych na podstawie art. 11 tej ustawy, zostały uchylone artykułem 36 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Obecnie zaliczenie gruntów leśnych do lasów ochronnych wymaga decyzji właściwego ministra lub wojewody po wyrażeniu opinii przez radę gminy na wniosek starosty w uzgodnieniu z właścicielami lasu. Zdaniem skarżącego brak takiej decyzji oznacza brak podstaw prawnych do traktowania przedmiotowych lasów za ochronne, a wywód uzasadnienia zaskarżonej decyzji czyni błędnym. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutu braku podstawy prawej traktowania [...] lasów za ochronne, organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 11 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, znowelizowanego ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach, zasady zaliczania lasów do ochronnych określają przepisy ustawy o lasach. Jednocześnie w art. 77 ustawy o lasach ustawodawca przyjął, że lasy zaliczane do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych stały się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy o lasach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów, przy czym, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Wskazane przepisy pozwalają na kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia niezależnie od zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącego. Mając na uwadze powyższe kryteria należy uznać, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie w dniu 4 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok, którym uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Rozpatrując skargę Sąd był więc związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r. (sygn. akt VI SA/Wa 995/04). W wyroku z dnia 4 marca 2005 r. Sąd wskazał, że choć postępowanie administracyjne o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne było wszczynane na wniosek wójta, to jednak przymiot strony mają także w tym postępowaniu właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład spornego obszaru, gdyż dotyczy to ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem własności nieruchomości. Sąd podkreślił, że ustawa z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) jest jednym z nielicznych aktów prawnych z zakresu prawa administracyjnego, w których definiując pojęcie właściciela, w art. 4 pkt 4 ustawy stwierdzono, że ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielu - rozumie się przez to również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika wieczystego lub dzierżawcę. Tak rozumiane pojęcie właściciela oznacza w istocie prawo władania gruntem, również o charakterze zobowiązaniowym. W konsekwencji powyższych rozważań, Sąd w omawianym wyroku stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie właściciel gruntów leśnych zainteresowany zmianą ich przeznaczenia na cele nieleśne (eksploatowanie surowców mineralnych) ma interes prawny. Decyzja w sprawie zgody na zmianę przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne związana jest w wykonywaniem własności nieruchomości. Odmowa wnioskowanej przez właścicieli zgody ogranicza ich dysponowanie własnością, gdyż utrudnia im obrót nieruchomościami, wpływa na wartość rynkową tych nieruchomości czy też uniemożliwia planowane jej użytkowanie. W końcowym fragmencie uzasadnienia wyroku Sąd wprost wskazał, że stronami postępowania w rozpoznawanej sprawie, oprócz Wójta Gminy, była także Wspólnota Gruntowa jako osoba prawna, właściciel działki nr [...], reprezentowana przez W. N.. Działka ta wchodzi w skład spornego obszaru lasów ochronnych, a Wspólnota również była zainteresowana zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów. Należy zauważyć, iż rozpoznając sprawę po uchyleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005 r. organy administracji publicznej przyjęły, iż status strony oprócz Wspólnoty Gruntowej Wsi O. mają również inne osoby fizyczne, wskazane przez Wójta Gminy O. w piśmie zatytułowanym "Wykaz właścicieli". Jak wynika z materiału dokumentacyjnego sprawy, wykaz ten został sporządzony na wniosek Zastępcy Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 26 września 2005 r., w którym zwrócono się do Wójta Gminy O. o wskazanie wszystkich stron przedmiotowego postępowania w związku z koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania. Wojewoda [...] po otrzymaniu przywołanego powyżej "wykazu właścicieli" nie poczynił żadnych ustaleń, które uzasadniałyby uznanie osób zamieszczonych na tym wykazie, za strony postępowania w przedmiotowej sprawie. Przyjmując bezkrytycznie, iż stronami postępowania w niniejszej sprawie są osoby wymienione na wskazanym wykazie właścicieli, organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji powołał się na stanowisko Sądu, zgodnie z którym stronami postępowania w niniejszej sprawie oprócz Wójta Gminy O. była także Wspólnota Gruntowa jako osoba prawna oraz właściciele działki nr [...]. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, iż właścicielem działki nr [...] obręb O. o powierzchni 13,0730 ha, z czego 13,0244 ha stanowi las, jest Wspólnota Gruntowa wsi O.. Taki stan prawny przedmiotowej działki potwierdza znajdujący się w aktach wypis z rejestru gruntów sporządzony w dniu 17 lipca 1998 r. Jako podstawę dokonania wpisu do rejestru gruntów podano decyzję Naczelnika Gminy w O. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. Również wspomniany powyżej "Wykaz właścicieli" sporządzony przez Wójta Gminy O. jako właścicieli działki podaje Wspólnotę Gruntową wsi O. -Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi O., Przewodniczący –W. N.. Natomiast pozostałe osoby fizyczne umieszczone zostały na tym wykazie jako właściciele innych działek. Według organy drugiej instancji są to właściciele działek graniczących z działką leśną nr [...]. Załączona do akt sprawy mapa ewidencyjna potwierdza, iż rzeczywiście działki o numerach ewidencyjnych (np. [...]i inne) przypisane poszczególnym osobom wymienionym na w/w wykazie jako ich właścicielom, położone są w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ew. [...], której część stanowi przedmiot zaskarżonej decyzji. Powyższe okoliczności wskazują, iż organy prowadząc ponownie postępowanie administracyjne, po uchyleniu przez Sąd wcześniejszych ich decyzji, pominęły oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Sądu. Jak zostało już zaakcentowane, Sąd w wyroku z dnia 4 marca 2005 r. w sposób jednoznaczny określił, komu przysługuje status strony w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazując jednocześnie, że stroną postępowania w niniejszej sprawie była, oprócz Wójta Gminy O., Wspólnota Gruntowa wsi O.. W tej sytuacji rozszerzenie zakresu podmiotowego o właścicieli działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczyło postępowanie prowadzonej w sprawie należy uznać jako naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. Należy zauważyć, że jedynie zmiana stanu prawnego bądź istotne zmiany w stanie faktycznym mogą powodować nieaktualność i, co za tym idzie ustanie mocy wiążącej uzasadniania orzeczenia sądu administracyjnego (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz - pod redakcją Tadeusza Wosia - Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis - Warszawa 2005, s. 477). W okresie do daty wydania w/w wyroku sądu do dnia podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie nastąpiła zmiana ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie przepisów objętych oceną prawną Sądu. Również organy rozpoznając sprawę ponownie nie wykazały, ażeby nastąpiły jakiekolwiek zmiany stanu faktycznego w sprawie. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż rozstrzygając sprawę w ponownym postępowaniu organy naruszyły także przepis art. 10 § 1 kpa, co słusznie zostało podniesione w skardze. Nie sposób podzielić stanowiska organu odwoławczego, zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że odstąpienie od obowiązku zapewnienia stronie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji usprawiedliwia fakt, iż nie była to sprawa o szczególnie skomplikowanym charakterze i nie wymagała wysłuchania stron, a nie było przeszkód w udostępnieniu akt stronom w przypadku ich zainteresowania zgromadzonymi dokumentami. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż akta sprawy znane były skarżącemu i sprawa była przedmiotem wcześniejszej skargi Wójta Gminy O.. Należy stwierdzić, iż przedstawionej przez organ argumentacji odstąpienia od wypełnienia obowiązku wynikającego z art., 10 § 1 kpa nie można uznać za uprawnioną. Przepis art. 10 § 1 kpa ustanawia zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu, Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odpowiednio do tych obowiązków organów administracji publicznej art. 10 § 1 jest podstawą do ustalenia dwóch praw procesowych strony: prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia koniecznego oświadczenia. Analiza akt administracyjnych wskazuje na brak w aktach sprawy koniecznych oświadczeń stron oraz dowodów, że organ prowadzący postępowanie pouczył strony o przysługującym im prawie. Ponadto organ, przyjmując, iż stroną postępowania jest m.in. M. K. nie dostrzegł, iż osobie tej nie została doręczona decyzja, a z adnotacji doręczyciela wynika, że osoba ta zmarła. W tej sytuacji obowiązkiem organu było ustalenie następców prawnych M. K., bowiem pozbawienie strony możliwości udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do wznowienia tego postępowania. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2004 r., s. 85). Ścisłe stosowanie prawidłowej procedury jest bowiem z reguły jednym z podstawowych środków gwarantujących sprawiedliwy rezultat konkretnego postępowania. W państwie prawnym wymagane jest w związku z tym nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z innymi regułami wynikającymi z istoty takiego państwa unormowania procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 1993 r. V SA 250/93 ONSA 1994/2/84). Wszelkie uchybienia w tym względzie powodują istotną wadliwość postępowania i pociągają za sobą konieczność zastosowania procedur umożliwiających ich usunięcie. W tym stanie rzeczy - wobec naruszenia art. 153 p.p.s.a., jak i naruszenia wyżej powołanych przepisów postępowania - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku Minister Środowiska akta administracyjne sprawy przekaże w trybie art. 65 § 1 kpa do rozpoznania organowi pierwszej instancji tj. marszałkowi województwa [...], który zgodnie z nowelizacją art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonaną art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. Nr 175, poz. 1462 ze zm.) jest od dnia 1 stycznia 2006 r. organem właściwym do udzielania zgody na przeznaczenie przedmiotowych gruntów leśnych na cele nieleśne. Zgodnie z art. 44 ust. 2 tej ustawy niezakończone postępowanie administracyjne w zakresie spraw podlegających przekazaniu na podstawie przepisów ustawy toczą się nadal przed organami, które przejęły zadania i kompetencje.