IV SA/Wa 1058/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącej T. R. kwotę 30,80 zł (słownie trzydzieści złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 w związku z art. 2 i 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 690), określanej dalej jako "ustawa", po rozpatrzeniu odwołania T. R., c. C., ur. [...] czerwca 1949 r., zam. R. [...], [...]-[...] O., (określanej dalej jako skarżąca), utrzymał w mocy decyzją własną z dnia [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu organ wskazał, że strona, po wystąpieniu z wnioskiem o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, przesłała do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej z dnia [...] stycznia 2016 r. Powyższą decyzją Prezes IPN stwierdził, że T. R. nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa oraz, że w archiwach Instytutu nie zachowały się dokumenty, wytworzone przez stronę lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika, przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Decyzja Prezesa IPN potwierdza, iż w przypadku strony nie zachodzą przesłanki negatywne, co do przyznania przedmiotowego statusu jednakże nie potwierdza, iż strona spełnia przesłanki określone w art. 2 lub 3 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 2 ustawy działaczem opozycji antykomunistycznej jest osoba, która w okresie od dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 4 czerwca 1989 r., łącznie przez co najmniej 12 miesięcy prowadziła, w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi, zagrożoną odpowiedzialnością karną działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Strona podniosła w sprawie, że powodem wystąpienia do organu jest działalność, prowadzona wspólnie z mężem, K. R., a która miała polegać na drukowaniu i kolportażu materiałów antykomunistycznych w okresie od dnia [...] grudnia 1981 r. przez okres około 1,5 roku. Produkcja materiałów miała odbywać się przy udziale B. K. "pułkownika z R." oraz jego żony J., w miejscowości R., a i ich dystrybucja wykonywana była do W. do jednostki wojskowej w R.. Na podstawie art. 5 ust. 5 cyt. ustawy, organ zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej o przekazanie dokumentów dotyczących strony, a mających wpływ na przyznanie przedmiotowego statusu. W odpowiedzi IPN wskazał, iż sprawdzenia przeprowadzone w zasobach Instytutu nie wykazały dokumentów potwierdzających spełnienie przez stronę warunków, o których mowa w art. 2 i 3 wyżej cytowanej ustawy, a więc potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Strona w toku sprawy nie przedstawiła żadnych dowodów, poza oświadczeniem męża, który również wystąpił do organu w sprawie uzyskania statusu działacza, uzyskując ostateczną decyzję odmowną. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy do wniosku wnioskodawca jest obowiązany dołączyć dowody, potwierdzające spełnienie warunków uzyskania uprawnień. Organ wystąpił z własnej inicjatywy do Instytutu Pamięci Narodowej, w sprawie odnalezienia dokumentów na temat działalności antykomunistycznej Państwa B. i J. K., lecz w odpowiedzi IPN udzielił odpowiedzi, że nie posiada informacji na temat wskazanych osób. Organ przytoczył relewantne w sprawie przepisy. Wywodził, że strona podniosła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że została zwolniona z pracy, w związku z prowadzoną działalnością, lecz w sprzeczności z powyższym pozostaje stwierdzenie strony w tym samym piśmie, że "to tylko nasze szczęście od Boga, że nas nie złapali na gorącym uczynku". Brak jest wskazań strony, a także dokumentów archiwalnych na temat ujawnienia, czy też powzięcia wiadomości o działaniach strony, które musiałoby wystąpić w sprawie, jako przyczyna późniejszych represji wobec strony. Wobec powyższego Szef Urzędu nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku strony, dotyczącego potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. T. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lutego 2017 r. podnosząc, że powodem wystąpienia do organu jest działalność, którą prowadziła wspólnie z mężem, Panem K. R., która miała polegać na drukowaniu i kolportażu materiałów antykomunistycznych w okresie od dnia [...] grudnia 1981 r. przez okres około 1,5 roku. Produkcja materiałów miała odbywać się przy. udziale Pana B. K. "pułkownika z R." oraz jego żony J., w miejscowości R., a i ich dystrybucja wykonywana była do W. do jednostki wojskowej w R.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Prawidłowo organ ocenił, w związku z decyzją Prezesa IPN z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] (karta 14 akt administracyjnych sprawy), że przeszkody, w postaci negatywnych przesłanek do nadania statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, wynikające z art. 4 wymienionej ustawy, w rozpatrywanej sprawie nie zaszły. Zgodnie z nim, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, przysługuje osobie: 1) która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 31 lipca 1990 r., bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce i 2) co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Sporne jest natomiast zaistnienie przesłanek pozytywnych. W związku z tym należy wskazać, że w ramach kognicji wojewódzkie sądy administracyjne kontrolują zachowanie przepisów procesowych, tj. czy organ dochował on obowiązków: podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, powoływanej dalej jako K.p.a.), wyjaśnienia rozstrzygnięcia w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), w tym przesłanek którymi się kierował (art. 11 K.p.a.), zebrania i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), i dokonania oceny tego materiału na podstawie jego całokształtu (art. 80 K.p.a.). Cytowane przepisy określają obowiązki organu administracji publicznej, gdy idzie o podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dopuszczania jako dowodu wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona, a w konsekwencji prawidłowego uzasadnienia decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Wykładnikiem realizacji powyższych zasad jest dokonanie przez organ logicznego wywodu na temat pozytywnych i negatywnych przesłanek rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa albo interpretacji zaistniałych w sprawie okoliczności. Ponadto decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym, podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 K.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy także jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zaś zawierać podstawy prawne rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa. Skład orzekający podziela pogląd prawny, wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 519/18, LEX nr 2525250, iż trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z przepisem art. 77 § 1 K.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego, w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Od przesłuchania stron należy odróżnić wyjaśnienia, które nie są środkiem dowodowym, a które strony mają prawo składać oraz przedstawiać dowody na ich poparcie (art. 95 § 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 86 K.p.a. oświadczenie strony jest jednym z dowodów w sprawie. Organ powinien zatem do treści oświadczenia strony gruntownie się odnieść. Dowód z przesłuchania stron, zgodnie z art. 86 K.p.a., jest dowodem subsydiarnym (posiłkowym), dopuszczalnym w postępowaniu administracyjnym w dalszej kolejności, co wynika z tego, że źródłem informacyjnym jest w tym przypadku podmiot bezpośrednio zainteresowany w sprawie. Jego dopuszczenie jest uwarunkowane łącznym spełnieniem dwóch przesłanek, tzn. wyczerpano inne środki dowodowe lub ich brak oraz pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla wyjaśnienia sprawy. W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, organ w niedostateczny sposób wyjaśnił, dlaczego nie dał wiary zeznaniom skarżącej i uznał, że nie odzwierciedlają one rzeczywistych wydarzeń. Organ, badając przedstawiane przez stronę okoliczności, powinien mieć na uwadze kontekst w postaci upływu czasu, charakteru zaistniałych wydarzeń, spójność wersji strony czy istnienie kontrdowodów. Wreszcie powinien mieć na względzie tło historyczne wskazujące czy dane wydarzenia da się udowodnić czy jedynie z dużym prawdopodobieństwem uprawdopodobnić. Należy również wskazać, że organ nie przesłuchał córki wnioskodawczyni mimo, że była ona wskazywana przez skarżącą jako uczestniczka opisywanych przez nią wydarzeń (karta 20 i nast. akt administracyjnych sprawy). Brak uwzględnienia powyższych wymogów powoduje, że naruszony został art. 7, 77 oraz art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ze względu na wymienione naruszenia procesowe przedwczesnym byłoby odniesienie się do merytorycznej zasadności zaskarżonego postanowienia. Sąd podkreśla przy tym, że skoro sprawa nie została należycie merytorycznie rozpatrzona przez organy, to przedwczesne byłoby czynienie przez Sąd jakichkolwiek wskazówek materialnoprawnych, co do jej rozstrzygnięcia, gdyż sprawa musi być jeszcze raz rozpoznana przez organ z powodów braków w postępowaniu dowodowym. Przedstawione zarzuty dotyczą organu II instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 K.p.a., przyznającego organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem. W ocenie Sądu organ II instancji nie dał wyrazu w uzasadnieniu decyzji, że po pierwsze przeprowadził wszystkie niezbędne dowodu w sprawie, po drugie przeanalizował w dostateczny sposób materiał dowodowy i powtórnie przeprowadził postępowanie administracyjne, po trzecie jaka argumentacja legła u podstaw nieuznania twierdzeń strony za wiarygodne. Uchybienie wymaganiu prawidłowego wyjaśnienia sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), co musiało znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia (art. 107 § 3 K.p.a.), stanowiło w niniejszej sprawie o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiło weryfikację prawidłowości zaskarżonej decyzji. Z tych przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W orzecznictwie dotyczącym (por. np. postanowienie Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z 16 grudnia 2015 r., I ACz 2708/15, publ. OSAW 2016/1/334, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2017 r., II OSK 655/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA, przyjmuje się, że zastosowanie przez sąd tego przepisu wymaga wykazania przez stronę wnioskującą, że poniosła niezbędne koszty postępowania oraz że strona może żądać zwrotu kosztów przejazdu w wysokości rzeczywiście poniesionych, racjonalnych i celowych. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zaliczając do nich - udokumentowane przez skarżącą - koszty podróży do Sądu. Rozpatrując sprawę ponownie, organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.