IV SA/Wa 1060/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Sygnatura akt IVSA/Wa 1060/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia (...) marca 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia (...) stycznia, którą Prezydent ustalił - na wniosek P. M. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania piwnic i części pomieszczeń na parterze budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr (...) położonej w O. przy ul. (...) z przeznaczeniem na zakład szklarski - punkt przyjmowania zamówień i wykonywania drobnych robót szklarskich. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia (...) stycznia 2007r. Prezydent Miasta O. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania piwnic i części pomieszczeń na parterze budynku mieszkalnego usytuowanego w O. przy ul. (...) z przeznaczeniem na zakład szklarski - punkt przyjmowania zamówień i wykonywania drobnych robót szklarskich. Jak wynika z treści wniosku inwestora uzupełnionego pismem z dnia 15 marca 2004r. oraz załączonej koncepcji zagospodarowania terenu wejście i dojazd do zakładu planuje się z drugiej strony tj. od strony ul. (...) (równoległej od ul. (...)). Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z.G. wyrażając protest przeciwko w/w inwestycji. Jego zadaniem inwestycja jest w praktyce niemożliwa do zrealizowania zgodnie z wydanymi warunkami zabudowy. Przedstawione usytuowanie miejsc postojowych przez inwestora jest nieczytelne i niezrozumiałe, co nie pozwala jednoznacznie interpretować przedstawionej koncepcji miejsc postojowych. Z. G. wskazuje, że faktycznie brak jest miejsca na tworzenie miejsc postojowych przed zakładem szklarskim co powoduje parkowanie pojazdów na wąskiej ul. (...) a to z kolei skutkuje utrudnieniem korzystania z drogi dojazdowej do posesji znajdujących się przy tej ulicy. Inwestycja będzie uciążliwa dla otoczenia, będzie pogarszała warunki użytkowania nieruchomości sąsiednich poprzez ograniczenie parkowania, dostępu do drogi publicznej. Brak możliwości utworzenia miejsc postojowych spowoduje wykraczanie uciążliwości inwestycji poza granice działki inwestora oraz spowoduje brak możliwości inwestowania na działkach sąsiednich. Zdaniem odwołującego się postępowanie takie jest sprzeczne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego, spowoduje narażenie jego dzieci, rodziny, zdrowia jako sąsiada inwestycji. Z. G. wniósł zastrzeżenia również do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazując, że cześć firm wymienionych w tej analizie prowadzi faktycznie działalność w innym miejscu. Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania organ odwoławczy przywołał treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazał, że taki sposób regulacji oznacza, że odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy możliwa jest jedynie wówczas gdy niespełnione jest którykolwiek z wymienionych w tym przepisie warunków. Pkt. 1 art. 61 ust. 1 uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt. 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Przywołując treść poszczególnych §§ rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Kolegium stwierdziło, że została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego inwestora P. M. a wyniki tej analizy zawierające cześć opisową i graficzną stanowią załącznik do przedmiotowej decyzji. Ponadto treść decyzji organu I instancji odpowiada wymogom określonym w art. 54 ustawy w zw. z art. 64 ust. 1 a zwłaszcza określa minimum warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Za chybione organ uznał zarzuty podnoszone w odwołaniu. W uzasadnieniu takiego stanowiska podniósł, że przesłanką odmowy uwzględnienia wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy nie może być sam brak zgody osób trzecich na realizację inwestycji. Żaden przepis prawa nie uzależnia bowiem możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy od zgody osób trzecich w tym również właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wprawdzie skarżący nie wskazuje wprost jakie konkretne przepisy prawa narusza zaskarżona przez niego decyzja to jednak z argumentacji podnoszonej w odwołaniu można wysnuć wniosek, iż decyzja ta narusza: po 1 - sze- przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy określający warunek zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Stosownie do poglądu utrwalonego w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 oznacza, że nie będzie uchodziło o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz o pewien większy obszar tworzący arbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt. 1-3 ustawy. Ratio legis art. 61 ust. 1 pkt. 1 jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak prowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za takim szerokim rozumieniem pojęciem działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt. 1 cyt. ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Organ I instancji wskazał, że na analizowanym terenie występują podobne usługi w lokalach wybudowanych budynków mieszkalnych: medyczne, remontowo - budowlane, zakład instalacji sanitarnych, zakład usług fryzjerskich. Należy zauważyć, że w projektowanym zakładzie będą przyjmowane jedynie zlecenia na usługi składane przez klientów jak również wykonywane drobne usługi "od ręki" niewymagające zaangażowania maszyn jak np. przecięcie szkła o niewielkich wymiarach, oprawa obrazów itp. Natomiast główna działalność usługowa inwestora: produkcja, przetwórstwo i dostawa towarów koncentruje się w innym miejscu na terenach przemysłowych. W tej sytuacji ten zarzut odwołania organ uznał za nietrafny. Drugim zarzutem odwołania jest ten, że lokalizacja miejsc postojowych w granicach działki inwestora przed jego zakładem narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezachowanie odległości tworzonych miejsc postojowych od linii okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. Organ wskazał, że przepisy tego rozporządzenia zostały wydane w oparciu o ustawę - Prawo budowlane i mają zastosowanie dopiero w odrębnym postępowaniu administracyjnym a zmierzającym do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zatem ta sporna kwestia powinna być rozstrzygnięta w oparciu o przepisy Prawa budowlanego przez organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie podnoszona przez skarżącego kwestia w zakresie utrudnień zamieszkiwania w jego budynku z powodu ograniczenia dostępu do drogi publicznej, wszelkich utrudnień związanych z korzystaniem z działki, hałasu związanego z parkowaniem pojazdów przed zakładem szklarskim itp. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia (...) marca 2007r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z.G. wnosząc o jej uchylenie jako sprzecznej z prawem. W uzasadnieniu podtrzymał wszelkie argumenty i zarzuty podnoszone w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 września 2005r. w sprawie IV SA/Wa 741/04 uchylił zaskarżoną wówczas decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Jak natomiast wynika z treści art. 153 P.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zaskarżoną w sprawie IVSA/Wa 741/04 decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze m.in. w stosunku do Z. i E. G. wskazując, iż osobom tym nie przysługuje przymiot strony w niniejszej sprawie. Sąd uchylając w/w decyzję wskazał, że decyzja z dnia (...) czerwca 2004r., od której skarżący wnieśli odwołanie wbrew wymaganiom art. 54 pkt 2c w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie rozwiązuje w żaden sposób kwestii komunikacji dla planowanej inwestycji. Zobowiązuje ona jedynie inwestora do zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych w granicach własnej działki, co jednak nie stanowi konkretyzacji ogólnego obowiązku, a więc nie może stanowić rozstrzygnięcia w sprawie. Organ wydając niniejszą decyzję winien był więc uwzględnić czy na działce, przy której zlokalizowana ma być inwestycja istnieje możliwość urządzenia odpowiedniej, do obsługi tego typu zakładu ilości miejsc postojowych. Dalej Sąd ten stwierdził, że realizacja przedsięwzięcia bez określenia wymagań gwarantujących klientom zakładu możliwość parkowania na terenie działki nr (...), oznacza, iż skutki realizacji inwestycji wykraczać mogą poza granice tej działki. Zatem jej oddziaływanie dotyczyć będzie terenów nie tylko do niej przyległych, ale także terenów przylegających do ulicy (...), gdzie dopuszczone byłoby nadal parkowanie pojazdów należących do klientów zakładu. W świetle powyższego należy więc uznać, iż skarżący, których działka sąsiaduje bezpośrednio z odcinkiem ulicy (...), na którym odbywa się parkowanie powyższych pojazdów, mają interes prawny w niniejszej sprawie, a tym samym posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Tym samym zatem Sąd "przesądził" kwestię interesu prawnego Z. G. w niniejszym postępowaniu i organ (jak też Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę) związany był tą oceną prawną. Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę zapewnił skarżącemu jako stronie postępowania czynny udział na każdym etapie postępowania stąd też niezasadny jest zarzut skargi w tym zakresie. Bez znaczenia bowiem pozostaje fakt, że udział ten zapewniono stronie dopiero po rozpoznaniu skargi przez sąd tj. ponownie rozpoznając sprawę. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm.). Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 tej ustawy dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wydania decyzji niezbędne jest łączne spełnienie następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane i umownie zabezpieczone uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z prawidłowych ustaleń poczynionych przez organ administracji wynika, że w niniejszej sprawie spełnione zostały w/w przesłanki. Z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej w niniejszej sprawie, na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), wynika, że na analizowanym terenie występują podobne usługi w budynkach mieszkalnych. A zatem prawidłowe są ustalenia organu wskazujące na to, że w okolicznościach niniejszej sprawie istnieje ciągłość funkcji zabudowy. Bez znaczenia pozostaje natomiast to czy część firm zarejestrowanych w sąsiedztwie prowadzi faktycznie działalność w innym miejscu. Do ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest bowiem stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora i taka okoliczność ma miejsce w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja spełnia również wymogi określone w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który - na podstawie art. 64 tej ustawy - ma odpowiednie zastosowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Organy administracji ustaliły wszak wymogi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej wskazując, że inwestor musi zapewnić miejsca postojowe w granicach własnej działki w ilości 2 stanowiska na 1 obiekt lub lokal usługowy. Ustalenia te zostały poczynione w oparciu o przedstawioną przez inwestora koncepcję usytuowania miejsc postojowych, która - zdaniem skarżącego - narusza przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak prawidłowo wskazał organ kwestia prawidłowości usytuowania parkingów na działce nie może być przedmiotem rozpoznania przez organ na etapie postępowania mającego na celu ustalenie warunków zabudowy, będzie ona mogła być przedmiotem badania przez organ zezwalający na realizację przedmiotowej inwestycji. Organ ten związany będzie niniejszą decyzją również w części określającej obowiązek zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych w ramach własnej posesji (tak też wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005r. IVSA/Wa 650/04 lex 186655) Jedynie na marginesie natomiast wskazać należy, że podnoszone przez skarżącego kwestie związane z faktycznym parkowaniem pojazdów przez klientów inwestora w granicach drogi publicznej - ul. (...) pozostają zupełnie poza zakresem rozstrzygnięcia organów administracji. Zasady parkowania pojazdów zostały bowiem uregulowane w ustawie - Prawo o ruchu drogowym i obowiązek ich przestrzegania dotyczy wszystkich użytkowników dróg bez względu na wydzielenie (lub nie) miejsc parkingowych na terenie prywatnych posesji. Niezasadny jest także zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją zasad współżycia społecznego albowiem organy administracji nie mogą w wydawanych przez siebie decyzjach kierować się zasadami słuszności zwłaszcza w sprawach, w których wydanie decyzji uwzględniającej wniosek nie jest uzależniony od swobodnego uznania organu. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z tych wszystkich względów - na mocy art. 151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd orzekł jak w sentencji.