IV SA/Wa 1060/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant ref. staż. Anna Arendt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: "Kolegium" lub "SKO") z [...] marca 2019 r., nr [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez S.M. (dalej: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z [...] stycznia 2019r., o nr [...] o środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji tartaku na działce o nr [...] w m. [...] stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Wskazaną na wstępie decyzją o środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, wydaną na wniosek H. i J. A., Wójt stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na realizacje przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji tartaku na działce o nr [...] w m. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano m. in., inwestycja ta, polegająca w szczególności na rozbudowie i modernizacji istniejącego tartaku poprzez zwiększenie jego zdolności produkcyjnej z 18 000 m³ drewna na rok do 60 000 m³ drewna na rok, zaliczona jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest wymagane lecz może być stwierdzony obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 48 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. z 2016 r., poz. 71, ze zm.; dalej: "Rozporządzenie z 2010 r.). Wójt, w trybie art. 64 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081; dalej: "ustawa ocenowa"), wystąpił o opinię co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz co do zakresu ewentualnego raportu do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Organy te wydały: - Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] - opinię z dnia 16 października 2018 r., sygn. [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla powyższego przedsięwzięcia, - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] - opinię z dnia 11 października 2018 r., sygn. [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla powyższego przedsięwzięcia, - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] - opinię z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla powyższego przedsięwzięcia, jednocześnie wskazując na konieczność określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warunków i wymagań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy ocenowej oraz nakładając obowiązek działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy ocenowej. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. Wójt odstąpił od obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji przytoczono również wybrane fragmenty karty informacyjnej. II.2. Odwołanie od decyzji Wójta wniósł skarżący, będący właścicielem działki nr [...], bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł przede wszystkim, że jego działka jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele mieszkaniowe, zaś hałas i zapylenie pochodzące z rozbudowanego tartaku przekroczą dopuszczalne normy i uniemożliwia korzystanie z jego nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym. Tymczasem w karcie informacyjnej w ogóle pominięto takie przeznaczenie w planie miejscowym działki skarżącego, ograniczając się do wskazania, że działka ta jest niezagospodarowana. Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z planem miejscowym uciążliwości (§ 43 ust. 4 Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] – dalej: "Plan Miejscowy") nie mogą wykraczać poza granice działki produkcyjnej. Skarżący zwrócił uwagę, że planowany rębak będzie służył do rozdrabniania drewna i materiałów drewnopochodnych (m. in. meble, stolarka budowalna, elementy wyposażenia) w celu odzyskania części metali żelaznych. Poziom hałasu emitowanego przez tego rodzaju rębak jest wyższy niż tradycyjnego rębaka. Zwrócono również uwagę na powstające w procesie rozdrabiania odpady (m. in. plastik, szkło, guma) oraz pyły pochodzące z farb, lakierów i klejów w materiałach poddanych procesowi rozdrabniania. Skarżący dodał, że tego rodzaju rębak już aktualnie okresowo wykorzystywany na terenie inwestycji i jego pracy towarzyszy emisja bardzo dużego hałasu oraz pyłów, przedostających się m. in. na teren działki skarżącego. Skarżący zwrócił również uwagę na drastycznie zaniżoną, w jego ocenie, ilość powstających zmieszanych odpadów opakowaniowych (0,1 Mg na rok – tyle według skarżącego wytwarza kilkuosobowe gospodarstwo domowe) oraz trocin, wiór, forniru (10 Mg na rok). Zdaniem skarżącego, przy zakładanym przerobie 60 000 m³, samych trocin powstaje ok. 10 %, czyli 4440 Mg na rok. II.3. Kolegium, uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji Wójta, opisało przebieg dotychczasowego postępowania, w tym uzyskane opinie, oraz obszernie przytoczyło relewantne dla sprawy przepisy ustawy ocenowej. Opisując odwołanie skarżącego Kolegium wskazało, że S. M. nie podniósł zarzutów naruszenia k.p.a., ale sformułował "zarzut naruszenia przepisów o ochronie środowiska/nie wskazując w jakim zakresie organ I instancyjny dopuścił się naruszeń". Zdaniem Kolegium, skarżący wskazuje, że zamierzenie inwestora spowoduje intensyfikację uciążliwości. W części motywacyjnej decyzji Kolegium ponownie przypomniało o uzyskaniu wymaganych opinii oraz przytoczyło przepisy ustawy ocenowej. Zdaniem Kolegium, Wójt dokonał analizy karty informacyjnej i w jego ocenie inwestycja nie wpłynie szkodliwie na środowisko, zaś wszelkie uciążliwości z nią związane zamykać będą się na terenie, do którego inwestor ma tytuł prawny. III.1. W skardze na decyzję Kolegium S. M. zarzucił m. in. naruszenie art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, braku wyjaśnienia wszelkich wątpliwości i rozstrzygnięcia sprawy nie mając na względzie interesów społecznych i słusznych interesów obywateli. Zdaniem Skarżącego, zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy rozstrzygając sprawę oparli się na przedłożonej przez inwestora Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia, nie analizując błędnych zapisów w niej zawartych z pozostałymi dowodami w sprawie, jak również dokonali dowolnej, a nie swobodnej oceny całokształtu materiału dowodowego. Karta Informacyjna Przedsięwzięcia zawiera bowiem szereg nieprawdziwych bądź nawet nieprecyzyjnych zapisów, które nie znajdują żadnego uzasadnienia w stanie faktycznym jak i w realiach tej sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano na kwestie, poruszone wcześniej przez skarżącego w odwołaniu. III.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. III.3. Na rozprawie 30 sierpnia 2019 r. skarżący podtrzymał skargę. Oświadczył, że od 2011 r. na terenie inwestycji prowadzona jest działalność w postaci przetwarzania odpadów (m. in. stare meble, stolarka budowalna) oraz złożył cztery fotografie z marca 2019 r. mające obrazować tę działalność. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). IV.2. Na wstępie należy przypomnieć, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tym kontekście trzeba wskazać, że Kolegium utrzymując w mocy decyzję Wójta w istocie nie odniosło się do konkretnych zarzutów zawartych w odwołaniu, czym naruszono istotnie m. in. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Zarzuty nie zostały nawet przywołane w części sprawozdawczej uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zaś część motywacyjna tej decyzji zawiera w zasadzie przywołanie wybranych przepisów ustawy ocenowej oraz stanowiska organów współdziałających. W każdym razie nie można uznać za rzeczowe odniesienie się do zarzutów odwołania lapidarnego stwierdzenia, że "Planowana inwestycja nie wpłynie szkodliwie na środowisko przyrodnicze oraz zdrowie i życie ludzi, zaś wszelkie uciążliwości z nią związane zamykać się będą na terenie, do którego inwestor posiada tytuł prawny". Stanowisko to nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione, zwłaszcza jeżeli zważy się, że działka skarżącego nr [...] leży w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych obiektów budowalnych, zwłaszcza oznaczonych numerami 6,3,1 (zob. załącznik nr 2 do karty informacyjnej pt. "Projekt zagospodarowania terenu"), a uciążliwości powodowane przez przedmiotową inwestycję polegają przede wszystkim na emisji hałasów i pyłów. Na próżno szukać w uzasadnieniu odpowiedzi na tak istotne zarzuty odwołania, jak pominięcie twierdzenia odwołania o przeznaczeniu działki skarżącego w Planie Miejscowym pod cele mieszkaniowe (w karcie informacyjnej znajduje się jedynie informacja, że teren tej jest niezbudowany), co może mieć znaczenie m. in. w aspekcie ochrony przed hałasem. Wyżej już wskazano, że organ nie odniósł się rzeczowo do zarzutu naruszenia § 43 ust. 4 Planu Miejscowego, który to przepis stanowi, że: "Plan ustala realizację obiektów usługowych i produkcyjnych wolnostojących, o uciążliwości (w rozumieniu przepisów szczególnych) nie wykraczającej poza granice działki". To samo dotyczy zarzutów związanych z kwestią zaniżenia w karcie informacyjnej danych dotyczących produkcji odpadów. Przypomnieć w tym miejscu należy, że odwołujący się nie miał możliwości zakwestionowania wspomnianego wyżej postanowienia Wójta z [...] grudnia 2018 r. Wójt odstąpił od obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. W takim przypadku kontrola zasadności odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w tym kontrola weryfikacji rzetelności informacji podanych w karcie informacyjnej, następuje na etapie odwołania od decyzji środowiskowej stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (por. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r., II OSK 1729/12, CBOSA). W kontekście niniejszej sprawy warto zauważyć, że organ podejmując decyzję w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko winien uwzględnić m. in. usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym i planowanym użytkowaniu terenu (art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenowej). Należy przypomnieć, że z zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) wynika obowiązek organów administracji publicznej wyjaśniania stronom w sposób jasny, zrozumiały i logiczny przyczyn podejmowania określonych działań przez te organy. Istotne jest, że rzeczona zasada obowiązuje w trakcie całego postępowania administracyjnego, tj. od momentu jego wszczęcia aż do wydania ostatecznej decyzji. Z punktu widzenia praktyki ogólna zasada przekonywania odgrywa szczególnie istotną rolę w aspekcie wymogów, jakie powinno spełniać uzasadnienie decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.; por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 13 lutego 2013 r., IV SA/Po 1039/12, CBOSA). Uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi jej integralną część składową, której podstawowym zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Uzasadnienie to stanowi uzewnętrznienie motywów podjęcia decyzji, ma pokazać rozumowanie organu, umożliwić jego kontrolę oraz przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia; ma odpowiedzieć na pytanie "dlaczego?" (por. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ZNSA 2010, nr 5–6, s. 513). Brak uzasadnienia decyzji administracyjnej, jeżeli przepisy prawa nie zwalniają organu od obowiązku sporządzenia takiego uzasadnienia, może być traktowany jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), zaś uzasadnienie decyzji administracyjnej niespełniające wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. może być przyczyną uchylenia decyzji przez organ wyższej instancji lub sąd administracyjny. Z treści art. 8, 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. wynika w szczególności, że uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. W świetle zasady przekonywania, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Warto dodać, że obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży również na organie II instancji, który powinien w swojej decyzji w szczególności rozstrzygnąć zasadność wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów (zob. np. wyr. WSA w Krakowie z 12 maja 2009 r., II SA/Kr 340/09, CBOSA i cytowane tam orzecznictwo). Jeżeli chodzi o wymogi uzasadnienia organu II instancji, to należy również wskazać, że sąd administracyjny kontroluje tę decyzję i nie może zastępować organu odwoławczego w wykonywaniu administracji publicznej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 28 czerwca 2012 r., IV SA/Wa 2174/10). W przeciwnym razie naruszona zostałaby m. in. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), a także istota przyjętego w art. 184 Konstytucji RP kontrolnego charakteru sądownictwa administracyjnego. W aspekcie zasady dwuinstancyjności należy jeszcze przypomnieć, że w ogólnym postępowaniu administracyjnym organ nie może czynić stronie zarzutu, zwłaszcza stronie występującej bez pomocy adwokata lub radcy prawnego, że w zarzutach odwołania nie powołała konkretnych przepisów prawa (zob. s. 2 in fine uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Zgodnie z art. 128 k.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Ustawa ocenowa takich szczególnych wymogów nie wprowadza. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii podniesionych w odwołaniu. Kolegium wymogów tych nie spełniło. Brak odniesienia się do zarzutów odwołania uniemożliwia sądowi dokonanie oceny zasadności tych zarzutów. W modelu kasacyjnym sądownictwa administracyjnego, jaki obowiązuje w prawie polskim (zob. art. 184 Konstytucji RP), sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu w wykonywaniu jego kompetencji, w tym organu odwoławczego w zakresie obowiązku ustosunkowania się do zarzutów odwołania. IV.3. Rozpoznając sprawę ponownie, Kolegium będzie miało na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Kolegium winno w szczególności w sposób rzeczowy i weryfikowalny przez sąd administracyjny odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w razie potrzeby przeprowadzając dodatkowe postępowanie wyjaśniające (art. 136 k.p.a.). IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis 200 zł od skargi. IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji