II OSK 1729/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 66/12 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r. sygn. II SA/Go 66/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2011 r. S. D. wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych, zlokalizowanej na działce nr [...], obręb Ł., w Ł. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Burmistrz Ł., na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wskazanego wyżej przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych. Zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym postanowieniu o przysługującym stronom prawie do wniesienia zażalenia, A. B., użytkownik wieczysty działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, złożył zażalenie na postanowienie Burmistrza Ł. z dnia [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., sprostowanym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a., a także art. 63 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 65 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, umorzyło postępowanie zażaleniowe. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że w formie postanowienia organ stwierdza obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko, jak też orzeka o braku potrzeby przeprowadzenia tego rodzaju oceny. Jedynie w odniesieniu do tego pierwszego rozstrzygnięcia ustawodawca przewidział jednak prawo do wniesienia zażalenia przez stronę postępowania. W świetle art. 63 ust. 1 i art. 65 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, postanowienie organu niestwierdzające potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wbrew odmiennemu pouczeniu zawartemu w postanowieniu Burmistrza Ł., jest niezaskarżalne, co nakładało na organ odwoławczy konieczność umorzenia postępowania zażaleniowego. Oddalając skargę A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim za prawidłowe uznał stanowisko organu odwoławczego przyjmujące, że na postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko środek zaskarżenia w postaci zażalenia nie przysługuje. Zdaniem Sądu I instancji, skoro w art. 63 ust. 1 cyt. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku prawodawca użył zwrotu "stwierdza w drodze postanowienia", wskazując że na to postanowienie służy zażalenie, i jednocześnie w kolejnym ustępie artykułu stanowi, że postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to należy uznać to za celowy zabieg legislacyjny, akcentujący odrębność procedur w zakresie wydawania obu postanowień. Gdyby prawodawca chciał, by wszystkie postanowienia były kwestionowane w trybie zażalenia, w art. 65 ust. 2 cyt. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku znalazłoby się odwołanie do art. 63 ust. 2 bądź użyto by zwrotu: "na postanowienie w sprawie stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko służy zażalenie", a więc konstrukcji formułującej prawo do zażalenia na wszystkie rodzaje postanowień, które mogą być wydane w określonej materii. W ocenie Sądu, przedstawiona wykładnia omawianych rozwiązań ustawy nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa ani zasady prawa do sądu. Postanowienie wydane na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jest postanowieniem wydawanym w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. Wbrew stanowisku strony skarżącej, droga do jego kwestionowania nie jest zatem zamknięta, może być ono bowiem zaskarżone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu, uznanie, że na postanowienie Burmistrza Ł. z dnia [...] października 2011 r. nie służyło zażalenie, skutkować powinno wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Wydanie przez organ odwoławczy postanowienia umarzającego postępowanie zażaleniowe, zdaniem Sądu I instancji, stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, które nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazane pojęcie "wpływu na wynik sprawy" odnosić bowiem należy do prawdopodobieństwa oddziaływania naruszenia prawa na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego lub procesowego, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższy wyrok złożył A. B., zaskarżając powyższe orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący zarzucił naruszenie: - art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i niestwierdzenie przez Sąd, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, podczas gdy Sąd I instancji stwierdził, że organ wydał postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego zamiast postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, tj. mimo że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 i art. 144 k.p.a., a także art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na skutek czego uzasadnienie orzeczenia nie pozwala na pełną jego kontrolę kasacyjną, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 63 ust. 1 i 2 i art. 65 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów i przyjęcie, że na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 2 cyt. ustawy nie przysługuje zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Za nieuzasadniony należy uznać w pierwszym rzędzie zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 i 2 oraz art. 65 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez przyjęcie, że postanowienie stwierdzające brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym ustawodawca wprowadził odrębne zasady zaskarżalności postanowienia wydawanego w sprawie określenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zażalenie przysługuje bowiem wyłącznie na postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, kontroli prawidłowości postanowienia wyłączającego obowiązek przeprowadzenia tego rodzaju oceny organ dokonuje natomiast w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r. sygn. II OSK 1282/12; wyrok NSA z dnia 19 października 2012 r. sygn. II OSK 1149/11; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2084/10). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela przedstawione wyżej zapatrywanie. Postanowienie w sprawie określenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest postanowieniem wydawanym w postępowaniu wpadkowym prowadzonym w ramach postępowania głównego w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustawodawca przyjął, że oba warianty rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przybierają procesową postać postanowienia (art. 63 ust. 1 i 2 cyt. ustawy). Ustalenie to zostało uzupełnione równocześnie zastrzeżeniem, że zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, a więc rozstrzygnięcie nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Pominięcie w art. 65 ust. 2 ustawy postanowienia wskazanego w art. 63 ust. 2 ustawy każe w świetle art. 141 § 1 k.p.a. przyjąć, że należy ono do postanowień niezaskarżalnych. Prawo wniesienia zażalenia jest uzależnione od istnienia normy prawnej przewidującej dla strony tego rodzaju uprawnienie. W postępowaniu w sprawie określenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wbrew odmiennemu stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, ustawodawca pozbawił strony postępowania prawa do kwestionowania rozstrzygnięcia organu o charakterze negatywnym, przez co, jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, kontrola legalności wyłączenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jest przeprowadzana wraz z kontrolą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kwalifikację zarzutu nieusprawiedliwionego należy przypisać również tej grupie zarzutów, która dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania wskutek uznania, że wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego zamiast postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko Sądu I instancji w zakresie, w jakim określono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sposób rozumienia terminu "istotny wpływ" naruszenia prawa na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie może budzić wątpliwości wadliwość działania organu odwoławczego, który w sytuacji, gdy złożone zostało zażalenie na postanowienie, od którego nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia, zobowiązany był wydać postanowienie wskazane w art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Do umorzenia postępowania zażaleniowego może dojść wyłącznie w przypadku, gdy postępowanie to zostało skutecznie zainicjowane (wszczęte). Tego rodzaju ustalenia nie można natomiast przyjąć, gdy środek zaskarżenia w postaci zażalenia stronie postępowania nie przysługiwał wskutek wyłączenia określonego postanowienia z grupy postanowień zaskarżalnych. Przyznać należy z tego względu rację wnoszącemu skargę kasacyjną, który podniósł, że oparcie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. na odmiennej wykładni prawa naruszało zarówno art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 i art. 144 k.p.a., jak również art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Sformułowanie takiej oceny, w świetle zasad na których oparta jest kontrola legalności aktów administracyjnych przez sąd, było jednak niewystarczające do tego, by mogło prowadzić do uchylenia postanowienia obarczonego wskazaną wadą prawną. Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał bowiem, by błędne wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia umarzającego postępowanie zażaleniowe zamiast postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie ocenił, że skutek prawny wydania obu powyższych postanowień zawiera się w odstąpieniu od merytorycznej kontroli postanowienia organu I instancji. Jeżeli zatem, pomimo niedopuszczalności zażalenia, organ odwoławczy wszczął postępowanie zażaleniowe, ale w postanowieniu kończącym to postępowanie nie doszło do odmiennego określenia praw i obowiązków stron postępowania aniżeli wynikało to z postanowienia organu I instancji, nie można mówić o zaistnieniu zależności pomiędzy proceduralnym błędem organu odwoławczego a wynikiem sprawy odnoszącym się do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Należy zauważyć, że postanowienia, o których mowa w art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a., mają charakter formalny i cechuje je istotne podobieństwo. W sposób najbardziej widoczny dostrzec je można w sprawach, w których ocenie organu poddana jest kwestia legitymacji procesowej strony do udziału w postępowaniu. W zależności od tego, czy brak legitymacji strony do udziału w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) będzie mógł zostać oceniony jako niewątpliwy lub wymagający procesowych ustaleń, organ odwoławczy posiada kompetencję do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania (zażalenia) albo decyzji (postanowienia) o umorzeniu postępowania odwoławczego (zażaleniowego). Udzielenie stronie dalej idącej ochrony procesowej przez wszczęcie postępowania odwoławczego w celu ustalenia legitymacji wnoszącego odwołanie, a następnie umorzenie postępowania odwoławczego, nie ma wpływu i znaczenia prawnego dla oceny zgodności z prawem aktu kończącego postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 403/12; wyrok z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. II OSK 2569/11). W tych warunkach zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych wyżej przepisów postępowania nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł również naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Formułując powyższy zarzut, skarżący nie uwzględnił wpływu oceny prawnej polegającej na stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Burmistrza Ł. z dnia [...] października 2011 r. na zarzuty skargi podważające merytoryczną prawidłowość rozstrzygnięcia organu w sprawie odstąpienia od potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wnoszący skargę kasacyjną nie może skutecznie twierdzić, że wyrok Sądu I instancji nie poddaje się kontroli kasacyjnej, jeżeli ocena ta wypływa z uznania, że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu orzeczenia do kwestii, co do których Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł się merytorycznie wypowiedzieć, albowiem prowadziłoby to do poddania kontroli legalności postanowienia, które nie podlegało zaskarżeniu w toku instancji (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Z powołanych powyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.