IV SA/Wa 1069/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2010 r. sprawy ze skargi "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym, na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu jest uzależniona od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, co ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego. W celu zapewnienia tych wymagań ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji mimo iż prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, to jednak nie dokonał analizy tego obszaru w sposób prawidłowy, bowiem w przeprowadzonej analizie nie zostały uwzględnione wszystkie obiekty znajdujące się w obszarze analizowanym. Z załącznika nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji (część graficzna) wynika, że do analizy zostały przyjęte jedynie obiekty znajdujące się na działkach nr ew. [...] oraz [...], pominięto natomiast obiekty budowlane znajdujące się na działkach o nr [...] co nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie prawidłowości dokonanych w decyzji ustaleń, szczególnie, iż część tekstowa w sposób ogólnikowy określa parametry oraz funkcje znajdujących się w analizowanym obszarze obiektów budowlanych. Organ odwoławczy wskazał również, że graficzna część analizy funkcji została wykonana nieprawidłowo, bowiem poprzestano na załączeniu podkładu geodezyjnego z zaznaczeniem obszaru analizowanego i naniesieniem ilości kondygnacji poszczególnych budynków i to nie wszystkich znajdujących się w obszarze analizowanym, co narusza §9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono również, że w części tekstowej analizy funkcji znajdują się nieprawidłowości i sprzeczne ze sobą dane, które również mogły rzutować na wyniki analizy jak np. projektowana powierzchnia zabudowy w analizie została wskazana jako 400 m2 , gdy we wniosku inwestor określił powierzchnię zabudowy na 285 m2 . Podkreślono, iż w oparciu o dokonaną analizę nie można ustalić jaki jest w obszarze analizowanym średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. W ocenie Kolegium oznacza to naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 §3 kpa. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył inwestor – E. Sp. z o. o. z siedzibą w W. wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 10 §1 kpa poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji uchybił obowiązkowi zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy wszystkie strony postępowania zostały o nim poinformowane; - art. 58 §1 kpa poprzez przyjęcie, że P. W. oraz M. W., nie ponoszą winy w uchybieniu terminu; - art. 61 kpa poprzez błędne przyjęcie, że strony nie zostały powiadomione o toczącym się postępowaniu, pomimo iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ pierwszej instancji prawidłowo zawiadomił wszystkie strony o toczącym się postępowaniu; - art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nieuwzględnienie, że P. W. oraz M. W. zobowiązani byli do ujawnienia nowego adresu miejsca zamieszkania; - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r. nie spełnia wymogów powołanego przepisu; - art. 16 §2 kpa poprzez wydanie decyzji zanim uprawomocniło się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia odwołania ([...]). W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ pierwszej instancji kierując do uczestników postępowania Państwa W. korespondencję posługiwał się adresem figurującym w ewidencji gruntów i budynków. Organ pierwszej instancji nie miał podstaw do kwestionowania prawidłowości tego adresu, ponieważ jedna z przesyłek - zawiadomienie o wszczęciu postępowania wróciło z adnotacją pocztową "zwrot przesyłka nie podjęta w terminie". Ponadto decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. została odebrana przez domownika – S. W. w dniu 19 czerwca 2006 r. Datą doręczenia była zatem data potwierdzająca odbiór przesyłki na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nawet w przypadku doręczenia zastępczego, które miało miejsce w przypadku Państwa W., tj. data 19 czerwca 2006 r. Wskazano, że zgodnie z art. 22 ust. 2 w zw. z art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne właściciele i użytkownicy wieczyści są zobowiązani zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian, w szczególności miejsce zamieszkania właścicieli. Organ meldunkowy nie ma obowiązku zgłaszać zmian w tym zakresie. Obowiązek ciąży na zainteresowanych, tj. na P. W. i M. W. Podkreślono również, że w dniu 1 października 2008 r. skarżący wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r, w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia odwołania przez P. W. oraz M. W. Pomimo faktu, że postanowienie wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania podlegało zaskarżeniu w terminie trzydziestodniowym od dnia doręczenia, organ nie czekając na upływ wskazanego terminu, rozpatrzył odwołanie P. W. oraz M. W. co stanowi naruszenie prawa skarżącego do sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych. Jednocześnie podniesiono, iż Kolegium błędnie wskazało, że organ pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej analizy wyznaczonego obszaru obejmującego inwestycję powołując się na wyrok WSA w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 393/06), w którym wyjaśniono, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje wskazanie, co najmniej jednej działki sąsiedniej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Dopiero niespełnienie tego wymogu skutkuje uchyleniem decyzji ustalającej warunki zabudowy W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 9 lutego 2009 r. pełnomocnik uczestników postępowania P. i M. W. wniósł o oddalenie skargi wskazując na argumentację, mającą przemawiać za prawidłowością zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i urbanistyczne. Ład przestrzenny rozumiany jest przy tym przez ustawodawcę, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W przypadku, gdy dany obszar przeznaczony do zainwestowania nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak w rozpatrywanej sprawie, dopuszczalność lokalizacji inwestycji o określonej funkcji i cechach architektoniczno-urbanistycznych, oceniania jest w formie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, przy wydawaniu której właściwy organ orzekający zobowiązany jest dochować warunków określonych w art. 61 ust. 1, jako służących utrzymaniu postulowanego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ładu przestrzennego. Zasadniczymi elementami powołanego ładu przestrzennego, koniecznymi do spełnienia przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej dla wnioskowanej inwestycji, są warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwane doktrynalnie "dobrym sąsiedztwem", według których, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Decydującym czynnikiem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jest zatem zachowanie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występujących na działkach sąsiednich wobec działek wnioskowanych do ustalenia warunków zabudowy. Za działki sąsiednie przyjmuje się zaś wszystkie działki gruntu położone w tzw. "obszarze analizowanym", którego minimalną wielkość i sposób wytyczenia określono w §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Dla oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ orzekający zobowiązany jest dokonać analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ujętego w obszar analizowany, która to analiza powinna być udokumentowana w formie tekstowej i graficznej, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§3 i §9 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). W rozpatrywanej sprawie, do decyzji organu pierwszej instancji dołączona została analiza obszaru, która - jak słusznie zauważył organ odwoławczy - nie spełnia wymogów takiego rodzaju opracowania analitycznego, jako zawierającego wyniki analizy obszaru, stosownie do §9 ust. 2 w zw. z §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji wpłynęło na wadliwość ustalenia warunków zabudowy. Określony obszar analizowany w rozumieniu powołanego rozporządzenia stanowi ustawowy wyznacznik, które spośród zabudowanych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z załącznika graficznego do analizy wynika, że dla ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej analizowano tylko niektóre działki zabudowane z obszaru analizowanego. Nie wyjaśniono przy tym, ani w analizie, ani w decyzji, dlaczego dla ustalenia powyższych wskaźników przyjęto jedynie parametry dotyczące wybiórczo wybranych obiektów mieszkaniowych zlokalizowanych na analizowanym obszarze. Pominięcie w analizie części działek znajdujących się w obszarze analizowanym stanowi o wadliwości tej analizy, skutkującej możliwością istotnego wpływu na jej wynik, skoro stan zagospodarowania pominiętych działek gruntu mógłby wpłynąć na ustalenie wielkości wskaźników istotnych do ustalenia warunków zabudowy. Dysponując wadliwą analizą organ nie ma więc możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji i w konsekwencji ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji spełniających wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie zauważył organ odwoławczy, iż w oparciu o przedmiotową analizę nie można ustalić, jaki jest w obszarze analizowanym wskaźnik szerokości elewacji frontowej oraz wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W analizie wskazano bowiem wysokość budynków na poszczególnych działkach znajdujących się w obszarze analizowanym wokół działki, na której planowana jest inwestycja. Ponadto w analizie tej nie przedstawiono jakichkolwiek rozważań i metodologii skutkującej uznaniem planowanej inwestycji za spełniającą ustawowy warunek kontynuacji wysokości zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich. Analiza ta zawiera zatem jedynie sprawozdanie z istniejącego stanu faktycznego i określa parametr dopuszczalnej wysokości inwestycji, bez określenia sposobu jego ustalenia, przez co nie wiadomo, czy parametr ten jest wynikiem jakiejkolwiek analizy. Tymczasem, analiza ta, jako opracowanie o charakterze analitycznym, a nie sprawozdawczym, powinna przedstawiać sposób ustalenia określonych w niej parametrów dla planowanej inwestycji, zwłaszcza gdy parametry te, w zakresie planowanej wysokości inwestycji miałyby odbiegać od istniejących na działkach sąsiednich, stosownie do §7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na co wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Powyższe wskazuje, iż opracowanie analityczne zawarte w załączniku nr 1 i 2 do decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów wynikających z §3 i §9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji skutkuje nieprawidłową oceną organu pierwszej instancji spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej w sprawie inwestycji. Oznacza to zatem także naruszenie art. 7 i art. 80 kpa polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w obszarze analizowanym, co rzutuje na ocenę spełnienia w sprawie wszystkich wymogów niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy o takich wskaźnikach tej zabudowy jakie przyjęto w decyzji organu pierwszej instancji. Rozpoznając zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 10 §1, art. 16 §2, art. 58 §1 i art. 61 kpa postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r. (nr [...]) w sprawie przywrócenia P. i M. W. terminu do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Badając wskazane postanowienie i akta administracyjne, w tym wnioski o przywrócenie terminu, należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 58 §1 kpa, ponieważ uczestnicy postępowania mogli pozostawać w błędnym przekonaniu, iż termin do wniesienia odwołania biegł od dnia otrzymania przez nich decyzji za pośrednictwem faksu, tym bardziej, że nie zamieszkiwali oni już od kilku lat pod adresem wskazanym w ewidencji gruntów i budynków. Jakkolwiek do ustalenia adresów stron postępowania w niniejszej sprawie mogła służyć ewidencja gruntów i budynków, to jednak brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, iż adres ujawniony w tej ewidencji jest wiążący dla organu i stron postępowania wykluczając możliwość powoływania się na jego nieaktualność. O ile bowiem organ posłużył się adresem z ewidencji gruntów i budynków, to okoliczności niniejszej sprawy wskazują, iż adres ten od kilku lat nie jest już aktualny dla stron postępowania, z tego względu strony te mogły skutecznie powoływać się na te okoliczności we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Odrębną kwestią jest niewykonanie przez strony ustawowego obowiązku zgłoszenia do ewidencji gruntów i budynków aktualnego adresu zamieszkania, która nie może przesądzać dla strony negatywnych skutków procesowych w postępowaniu administracyjnym, jeżeli z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 58 §2 kpa, strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej wskazując na aktualny adres zamieszkania. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł, jak w sentencji.