IV SA/Wa 1083/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant ref. staż. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi [....] Sp. z o. o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia z produkcji rolnej gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Żuromińskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2018r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Sp. z o. o kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]lutego 2018r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania [...]Sp. z o. z siedzibą w [...]od decyzji Starosty [...]z dnia [...]stycznia 2018 r. nr [...]umarzającej postępowanie w sprawie wyłączenie z produkcji rolnej części gruntów w działce nr [...]o pow. 0,3700 ha położonej w [...]- dzierżawca - [...]Sp. z o.o. (dalej skarżący), uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło o odmowie wyłączenia z produkcji rolnej części gruntów klasy Illb w działce nr [...]o pow. 0,3700 ha z ogólnej powierzchni 2,7443 ha położonej w [...]stanowiącej własność Pana R. W., pod planowaną przez dzierżawcę inwestycję polegającą na budowie stacji elektroenergetycznej 110/30 kV z dojazdem. Stan sprawy był następujący: W dniu [...]grudnia 2017 r. Spółka [...] złożyła do Starosty [...]wniosek o wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o pow. 0,3700 ha z działki nr [...]położonej w [...]o pow. ogólnej 2,7443 ha pod stację elektroenergetyczną 110/30 kV z dojazdem; jako podstawa prawa został wskazany przepis art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Starosta [...]w dniu [...]stycznia 2018 r. wydał decyzję Nr [...], mocą której umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż grunty o wyłączenie których wnosi wnioskodawca to grunty klasy Illb, przeznaczone w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na realizację funkcji związanej z działalnością rolniczą, zaś wniosek o wyłączenie dotyczy realizacji celu publicznego niezwiązanego z taką działalnością - "Budowa stacji elektroenergetycznej 110/30 kV z dojazdem. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 roku (t j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ) wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III. IlIa i Illb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 , oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić bezprzedmiotowość postępowania i umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od powyższej decyzji Spółka [...]złożyła odwołanie, w której zarzuciła zaskarżonej decyzji wydanie z naruszeniem : - art. 105 § 1 Kpa, poprzez -uznanie, że postępowanie w sprawie wyłączenia gruntu (Działki) z produkcji rolnej jest bezprzedmiotowe, podczas gdy istnieją przesłanki do rozpoznania sprawy i wydania decyzji merytorycznej, - reguł określonych w art. 107 § 3 Kpa, poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w wyczerpujący sposób. " Podkreślono też, iż przedmiotowa działka jest oznaczona w planie symbolem R, jej podstawowym przeznaczeniem jest działalność rolna, plan dopuszcza jednak na wskazanym terenie funkcje towarzyszące takie jak : zabudowa zagrodowa, infrastruktura techniczna, dojścia i dojazdy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]lutego 2018r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]uchyliło decyzję Starosty [...]w całości i orzekło o odmowie wyłączenia z produkcji rolnej części gruntów klasy Illb w działce nr [...]o pow. 0,3700 ha z ogólnej powierzchni 2,7443 ha położonej w [...]stanowiącej własność Pana R. W., pod planowaną przez dzierżawcę inwestycję polegającą na budowie stacji elektroenergetycznej 110/30 kV z dojazdem. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że organ I instancji nieprawidłowo zastosował w sprawie instytucję umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 Kpa). Istotnie bezprzedmiotowość postępowania nie jest tożsama z bezzasadnością żądania, która miała miejsce w niniejszej sprawie. W niniejszym postępowaniu nie zaistniały bowiem przesłanki do uwzględnienia wniosku wnoszącej o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej Spółki, a zatem należało wnioskodawcy odmówić wyłączenia, nie zaś umorzyć postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe. Kolegium wskazało również, iż z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (uchwala Rady Miejskiej w [...]z dnia [...]lipca 2010 r., Nr [...]; Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] października 20120 r. Nr [...], poz. [...]) wynika, że działka objęta wnioskiem o wyłączenie, tj. działka nr [...]położona w [...]znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem R tj.teren przeznaczony na realizację funkcji związanej z działalnością rolną. Zgodnie z zapisem w rozdziale 10 ("Przeznaczenie, zagospodarowanie i zabudowa terenów rolnych oznaczonych symbolem R") § 93 ust. 2, na wskazanym terenie dopuszcza się realizację funkcji towarzyszącej, takiej jak : zabudowa zagrodowa, infrastruktura techniczna, dojścia i dojazdy. Z tego wynika, że możliwe jest zagospodarowanie gruntu, na którym znajduje się objęta wnioskiem działka wyłącznie w kierunku rolnym. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, jakoby planowana inwestycja (cel wyłączenia części działki z produkcji rolnej został we wniosku określony jako stacja elektroenergetyczna 110/30 kV z dojazdem) mogłaby być potrakowana jako funkcja towarzysząca, w tym infrastruktura techniczna. W opinii organu, w planie chodzi bowiem o funkcję towarzyszącą rolnictwu, związaną z rolnictwem, a więc zabudowę zagrodową i związaną z nią infrastrukturę techniczną, dojścia i dojazdy. Tymczasem skarżący chce na gruncie o wyłączenie którego z produkcji rolnej wnosi wybudować stację elektroenergetyczną wraz z dojazdem. Nie jest to przedsięwzięcie związane w jakikolwiek sposób z rolnictwem, lecz inwestycja realizowana w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez Spółkę [...]. Pojęcie "infrastruktura techniczna" nie zostało co prawda zdefiniowane dla potrzeb ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jednakże definicję tego pojęcia można znaleźć w innym akcie prawnym, tj. w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity : Dz. U. z 2016 r., poz. 214 ze zm.). Zgodnie z unormowaniem przyjętym w przepisie art. 143 ust. 2 przywołanej ustawy, poprzez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych, do których to planowana przez wnioskodawcę inwestycja nie należy. Z takim stanowiskiem nie zgodził się skarżący, zaskarżając w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...]lutego 2018 r. znak: [...]do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie prawa i interesu skarżącego, a w szczególności: 1. naruszenie art. 15 KPA w zw. z art. 138 § 1 ust. 2 KPA, poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i rozstrzygającej sprawę co do istoty w sytuacji, gdy organ I instancji wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie (a więc rozstrzygniecie o charakterze formalnym), co w konsekwencji skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez pozbawienie Spółki możliwości odwołania się od decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę; 2. naruszenie art. 138 § 2 KPA poprzez jego niezastosowanie, mimo spełnienia przesłanek określonych w KPA, tj. w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o uchylenie w całości decyzji Starosty [...]z dnia [...]stycznia 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ wskazał, że jakkolwiek decyzja Starosty [...]z dnia [...]stycznia 2018 r. Nr [...]zawierała w podstawie prawnej art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego to w sentencji organ I instancji rozpatrzył sprawę merytorycznie stwierdzając, iż dla działki objętej wnioskiem (działka nr [...]) obowiązujący plan miejscowy przewidział funkcję związaną działalnością rolniczą. Okoliczność ta sprawia, że Starosta [...]orzekł co do istoty sprawy, w oparciu o przepisy prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 i ust.4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 tj.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym, w myśl art. 145 P.p.s.a., wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd podziela zarzut skargi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Celem zasady dwuinstancyjności jest zagwarantowanie stronie prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu skontrolowania prawidłowości orzeczenia. Zasada ta ma zatem charakter normy prawnej o szczególnym walorze gwarancyjnym dla strony postępowania i – jak słusznie podniósł skarżący - nie można jej rozumieć w sposób formalny. Sąd podziela pogląd skarżącego, że do uznania, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, w szczególności przez zapewnienie stronom możliwości obrony ich praw i interesów. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, nie można uznać za rozpoznanie sprawy – którego przebieg wynika z treści uzasadnienia decyzji – przywołania przez Starostę [...]treści przepisu tj. art.11 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 roku (t j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ). Wydając decyzję o umorzeniu postępowania, Starosta [...]działający jako organ I instancji uznał, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, a zatem de facto stwierdził, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie. Decyzja organu I instancji nie może zatem zostać uznana za decyzję wydaną po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, tj. nie można uznać, że organ rozpatrzył i rozstrzygnął sprawę administracyjną. Ma rację skarżący wskazując, że decyzją wydaną po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego jest dopiero decyzja organu II instancji. Tym samym, sprawa administracyjna została rozpoznana jedynie przez organ jednego szczebla administracji. Konsekwencją wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty dopiero przez organ II instancji, pozbawiło stronę możliwości odwołania się od tej decyzji w administracyjnym toku instancji. Organ drugiej instancji uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie co do istoty sprawy zmienia materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co sprawia że ulega zmianie przedmiotowa tożsamość sprawy Za trafny w kontrolowanej sprawie należy uznać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 9 listopada 2012 r. II OSK 801/12 wskazał, że ,jeżeli organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego tj. art. 15 KPA . Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 10 kwietnia 1989 r. sygn. akt II SA 1198/88, że naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. C) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.