IV SA/Wa 1084/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Katarzyna Golat,, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę Decyzją z [...] marca 2013r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenia [...] i F.Z. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2011r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy usługowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 2 ha oraz garaży i parkingów samochodowych dla mniej niż 300 samochodów osobowych, w ramach realizacji centrum handlowo-rekreacyjnego z zagospodarowaniem terenu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną obsługującą planowany obiekt na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...],[...] i [...] w dzielnicy [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją nr [...] 2011 z dnia [...] czerwca 2011r. Prezydent W. na podstawie art. 71, art. 72 ust. 1, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt. 4, art. 82 ust. 1 pkt 1 oraz 4 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm. ), zwanej OOŚ, a także § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia dla inwestycji wyżej opisanej. Jako załącznik do tej decyzji wskazano charakterystykę przedsięwzięcia. W pkt [...] określono warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ponadto stwierdzono konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko omawianego przedsięwzięcia. Odwołanie od tej decyzji wniosło Stowarzyszenie [...], Stowarzyszenie [...] oraz F.Z. Wniesione zostały także odwołania przez W.Z. i Stowarzyszenie [...], które odrębnymi rozstrzygnięciami pozostawiono bez rozpatrzenia. W odwołaniu wniesionym przez Stowarzyszenie [...] podniesiono, że: - zgodnie z uchwałą Rady Miasta W. z 1998r. obszar planowanej inwestycji został zaliczony do terenów zieleni miejskiej i nosi nazwę Park [...], - w pierwszej wersji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. jako teren zieleni urządzonej był przewidziany m.in. Park [...], gdzie był przewidziany zakaz zmiany funkcji, - w projekcie studium na 2006r. Park [...] nie widnieje już jako teren zieleni urządzonej, a zaakceptowano wniosek o zmianę przeznaczenia obszaru tego parku na funkcje mieszkaniowo-usługowe, - część terenu pod inwestycję jest lasem – ochronnym i wobec tego pozbawienie lasu ochronnego stanowiącego własność Skarbu Państwa wymaga przeprowadzenia procedury pozbawiania tej funkcji przez Ministra Środowiska. - zdaniem odwołującego procedura zniesienia lasu ochronnego powinna być przeprowadzona przed wydaniem decyzji środowiskowej. Kolegium utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podniosło, że omawiane przedsięwzięcie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b i pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji). Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. uznał za konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia i ustalił zakres raportu. Organy uzgadniające uzgodniły i zaopiniowały przedmiotowe przedsięwzięcie. Zasadnie stwierdzono koniczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy, w tym ze względu na możliwość oddziaływania przedsięwzięcia na cenny drzewostan i duże walory przyrodnicze tzw. Parku [...]. Zdaniem Kolegium wzięte zostało pod uwagę oddziaływanie całego przedsięwzięcia na środowisko, a organ nałożył na inwestora konkretne warunki, wskazane w decyzji organu I instancji, które zapewnią funkcjonowanie przedsięwzięcia zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podniesiono, że organ nie może odmówić wydania decyzji środowiskowej, jeżeli nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 80 ust. 2 ustawy. Dla obszaru, na którym jest planowana inwestycja nie uchwalono miejscowego planu. Natomiast studium nie jest aktem prawa miejscowego i organy nie mogą odmówić wydania decyzji środowiskowej jedynie ze względu na niezgodność ze studium. W kwestii lasów ochronnych to z przepisów nie wynika obowiązek dołączenia decyzji o trwałym wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosło Stowarzyszenie [...], wnosząc o uchylenie decyzji w całości. Podniosło, że zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji Prezydenta W. nie zostały uwzględnione. Pozbawienie ochrony terenu jest naruszeniem zasady zrównoważonego rozwoju. Organ nie wyjaśnił powodów wyrażenia zgody na zabudowę obszaru zieleni, który jest chroniony uchwałami. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia [...] marca 2014r. Stowarzyszenie podniosło nowe zarzuty: - mianowicie raport o oddziaływaniu na środowisko ma istotne luki w części wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze. Mianowicie w raporcie brak jest zapisu o występowaniu na obszarze zainwestowania pachnicy dębowej – owadu z rodziny poświętnikowatych objętego w Polsce ścisłą ochroną gatunkową. Owad ten został umieszczony w "Polskiej Czerwonej Liście Zwierząt Ginących i Zagrożonych", - według opracowania (załączonego do pisma) stowarzyszenia [...] zrealizowanego we współpracy ze [...] Towarzystwem Ochrony Ptaków pt. "Charakterystyka i ocena wartości przyrodniczych Parku [...] w W." badany obszar charakteryzuje się lokalizacją 14 dębów mających status pomników przyrody, dominacja siedliska – grąd subkontynentalny kod siedliska Natura 2000 9170-2, przyległym do Kanału [...] siedliskiem priorytetowym Natura 2000 łęg przystrumykowy, występowaniem wielu gatunków roślin objętych ochroną. Ponadto podczas badań terenowych stwierdzono występowanie 29 gatunków podlegających ochronie, płazów oraz ssaków podlegających ochronie ścisłej. Skarżący twierdzi, że zgodnie z ustawą OOŚ organ może nie wyrazić zgody na realizację inwestycji zgodnie z wariantem wybranym przez inwestora, na przykład z powodu kolizji z gatunkami ściśle chronionymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kognicja sądu administracyjnego została zatem ograniczona wyłącznie do badania działalności organów administracji publicznej, co wiąże się z wyłączeniem w zasadzie prowadzenia postępowania dowodowego przez sąd. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające wyłącznie z dokumentów. Orzecznictwo wypracowało koncepcję, że dyspozycja art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II FSK 615/08). Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1306/08). Celem postępowania dowodowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, publ. ONSAiWSA 2006/2/45). Z tych względów wymagały szczegółowego odniesienia nie tyle zarzuty samej skargi, co kwestie – istotne merytorycznie - podniesione w piśmie uzupełniającym z dnia [...] marca 2014r. wraz z załączonymi dowodami w postaci dokumentów. W skardze wskazano natomiast, że nie zostały uwzględnione zarzuty, które Stowarzyszenie podniosło w odwołaniu. Natomiast w odwołaniu zwrócono uwagę na dwie sprawy: usunięcie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Parku [...] (nazywanego także Parkiem [...]) jako terenu zieleni urządzonej gdzie obowiązuje zakaz zmiany funkcji oraz wydanie decyzji środowiskowej pomimo, że nie było decyzji Ministra Środowiska co do pozbawienia lasów statusu lasu ochronnego. Wymaga podkreślenia, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę na nowo w całym jej całokształcie, co wynika z zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a. Oznacza to także konieczność ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, lecz nie obowiązek ich uwzględnienia, jak oczekuje tego Stowarzyszenie. Analizując uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd stwierdza, że organ ten rozważył kwestie podniesione przez Stowarzyszenie, co znalazło wyraz w końcowym fragmencie uzasadnienia, a argumentacja tam podana jest uzasadniona. Studium nie jest aktem ustanawiającym przepisy miejscowo obwiązujące. Określając politykę przestrzenną gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego i jako takie nie może stanowić podstawy do wydawania zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i decyzji środowiskowej. Wiąże natomiast przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty zatem dotyczące uchwalenia studium – wyłączenie z projektu studium Parku [...] jako zieleni urządzonej – mogły być podnoszone na etapie uchwalania studium, nie zaś przy decyzji środowiskowej. Przy wydawaniu natomiast decyzji środowiskowej znaczenie ma plan miejscowy. Stosownie bowiem do art. 80 ust. 2 OOŚ właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Jedynie zatem plan miejscowy w sposób efektywny może determinować możliwość wydania decyzji środowiskowej. W kwestii natomiast lasów ochronnych to organ wypowiedział się, że na tym etapie postępowania kwestia nie ma wymogu składania decyzji o trwałym wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej. Lasy ochronne są lasami szczególnie chronionymi i pozbawienie lasu takiego charakteru wymaga wydania decyzji przez Ministra Środowiska w przypadku lasów stanowiących własność Skarbu Państwa (art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach – Dz. U. 2011r, Nr 12, poz. 59 ze zm.). Decyzje takie mają charakter konstytutywny. Szczególne wymogi odnośnie gospodarowania w lasach ochronnych przewidziane zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Ochrony, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne (...) – Dz. U. Nr 67, poz. 337). Ograniczenia natomiast co do możliwości inwestowania w lasach ochronnych zawiera art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2013r, poz. 1205). Zgodnie z tym przepisem w lasach ochronnych mogą być wznoszone budynki i budowle służące gospodarce leśnej, obronności lub bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu, geodezyjnemu, ochronie zdrowia oraz urządzenia służące turystyce. Wyjątek został przewidziany w art. 3 tej ustawy. Oznacza to, że co do zasady na terenie lasu ochronnego nie może powstać centrum handlowe. Rację ma zatem skarżący, że realizacja planowanej inwestycji w obszarze lasu ochronnego będzie wymagała co do zasady wydania decyzji o pozbawieniu lasu charakteru ochronnego, chyba, że zostanie zastosowany wyjątek przewidziany w art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uzyskanie takiej decyzji tj. pozbawiającej lasu charakteru ochronnego nie będzie jednak oznaczało, że zostanie wydana decyzja o warunkach zabudowy – jeżeli takowa będzie wymagana. Należy bowiem w tym miejscu podkreślić, że jeżeli omawiany obiekt zostanie zakwalifikowany ja wielkopowierzchniowy obiekt handlowy to nie będzie możliwe wydanie dla tej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy, lecz konieczne będzie uchwalenie planu miejscowego. Jak wywiedziono w wyroku NSA z dnia 26 października 2011r. (sygn. akt II OSK 1531/10) w takim wypadku obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem na etapie uchwalania planu miejscowego będzie konieczne uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia tych lasów na cele nieleśne (art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Nie oznacza to jednak, że tryb pozbawiania lasu ochronnego szczególnego charakteru musi być przeprowadzony przed wydaniem decyzji środowiskowej, jak oczekuje tego skarżący. Przepisy bowiem nie wymagają takiej sekwencji rozstrzygnięć. Na pewno musi to nastąpić przed uzyskaniem decyzji o zmianie przeznaczenia na cele nieleśne. W ocenie Sądu co prawda uzasadnienie zaskarżonej decyzji niewystarczająco omawia kwestię lasów ochronnych, jednak Kolegium ustosunkowało się do zagadnienia i w konsekwencji trafnie co do meritum. Oznacza to, że zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż fakt, że organ nie przychylił się do stanowiska skarżącego Stowarzyszenia nie świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji. Wracając natomiast do zarzutów pisma uzupełniającego skargę należy stwierdzić, że są one ważkie i odnoszące się do tematu. Nie mniej jednak zostały zgłoszone zbyt późno. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przed sądem administracyjnym nie może polegać na dokonywaniu ustaleń faktycznych w sprawie i rozstrzyganiu sprawy administracyjnej, gdyż jest to obowiązek organów. Dowód z dokumentu ma być jedynie pomocny dla oceny legalności wydania zaskarżonej decyzji. Dyspozycja art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje bowiem podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podnosiła w toku postępowania przed organami (vide wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II FSK 615/08). Ponadto zgodnie z tym przepisem sąd może dopuścić dowód z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 106 § 3 p.p.s.a. jest przepisem wyjątkowym. Wyjątkowość instytucji ograniczonego postępowania dowodowego polega na tym, iż zasadniczo wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w oparciu o akta sprawy, w tym w szczególności akta nadesłane przez organ administracji publicznej przy odpowiedzi na skargę (art. 133 § 1 zdanie pierwsze i art. 54 § 2 p.p.s.a.). Z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika także, że dopuszczenie takiego nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Tym samym, nieprzeprowadzenie dowodu z takiego dokumentu przez sąd, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., OSK 1595/04, niepubl.). Jak wynika z protokołu rozprawy Sąd nie wydał postanowienia o dopuszczeniu wnioskowanych dowodów. Strona kwestionuje ustalenia raportu, wywodząc, iż w dokumencie tym zostało pominięte występowanie na terenie inwestycji pachnicy dębowej. Raport o oddziaływaniu na środowisko jest dowodem w sprawie administracyjnej przedkładanym przez inwestora, zaś inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym jako strony lub na prawach strony mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia miarodajności tego dowodu np. w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadająca odpowiednią wiedzę (vide wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r., II OSK 363/06). Należy jednak podkreślić, iż aktywność dowodowa strony powinna ujawnić się na etapie postępowania administracyjnego, nie zaś sądowego. Sąd administracyjny nie jest powołany do prowadzenia postępowania dowodowego i dokonywania ustaleń faktycznych co do okoliczności merytorycznych, ale ma obowiązek skontrolowania pod względem formalnym czy organ dokonał tych ustaleń w granicach zakreślonych art. 66 i 67 ustawy o udostępnianiu informacji. Sąd natomiast samodzielnie nie jest władny dokonywać nowych ustaleń faktycznych, a do tego zmierza skarżący. Występowanie bowiem na terenie inwestycyjnym gatunku pachnicy dębowej byłoby ustaleniem nowego elementu stanu faktycznego w oparciu o dowody złożone na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, a do tego nie jest uprawniony sąd administracyjny – co zostało wyżej omówione. Tożsame rozważania dotyczą także zgłoszonego dowodu w postaci opracowania "Charakterystyka i ocena wartości przyrodniczych Parku [...] w W." i okoliczności, które miałby wskazywać. Nie negując wartości naukowej i poznawczej tego dokumentu Sąd ponownie stwierdza, że został złożony zbyt późno. W oparciu o ten dokument Sąd byłby bowiem związany do dokonania nowych ustaleń faktycznych, czego nie może czynić, doszłoby bowiem do procesu zastąpienia organu administracji w jego kompetencjach. Ponadto jak już wskazano Sąd nie zdecydował się na dopuszczenie złożonych przy piśmie z dnia [...] marca 2014r. dokumentów jako dowodów w sprawie. Natomiast same twierdzenia strony o występowaniu innych chronionych gatunków, nie uwzględnionych w raporcie, samo w sobie nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przepisów postępowania wyjaśniającego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z urzędu, poza zarzutami skargi, Sąd doszedł do wniosku, że nie naruszyła ona zarówno przepisów procesowych, jak i prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.