IV SA/Wa 1088/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi N. Z. i J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o umorzeniu postępowanie w sprawie przyznania żądanego przez strony odszkodowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż N. Z. i J. K. złożyli do Wojewody [...] wniosek o odszkodowanie za szkodę poniesioną w związku z: decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1954 r., decyzją PPRN w B. z dnia [...] grudnia 1955 r., oraz decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r., utrzymaną w mocy przez decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie odszkodowawcze, dlatego skarżący złożyli od decyzji tego organu odwołanie. Organ odwoławczy wskazał, iż z dniem 1 września 2004 r. uległ zmianie stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem, ponieważ z tym dniem weszła w życie ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, na mocy której art. 160 kpa, mogący mieć w sprawie zastosowanie, został uchylony. Od dnia 1 września 2004 r., w przypadku wyrządzenia szkody przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, po uprzednim stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, można żądać naprawienia szkody w oparciu o art. 4171 § 2 kc. Natomiast art. 160 kpa znajduje zastosowanie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. Administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 160 kpa stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa (tj. wydana na podstawie art. 156 §1 kpa) stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. Wydanie z kolei w tym trybie decyzji po tej dacie, skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 4171 §2 kc, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. W przypadku więc decyzji PPRN w B. z dnia [...] października 1954 r., nie jest możliwe orzekanie przez organy administracji publicznej o odszkodowaniu za szkodę spowodowana przez tę decyzję, ponieważ decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia wadliwości decyzji PPRN w B. z dnia [...] października 1954 r. stała się ostateczna po dniu 1 września 2004 r., przez co art. 160 kpa nie może być w sprawie zastosowany. Sygn. akt IV SA/Wa 1088/08 W odniesieniu do ewentualnej szkody poniesionej w związku z decyzją PPRN w B. z dnia [...] grudnia 1955 r. oraz decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r., roszczenie odszkodowawcze przysługiwałoby stronom dopiero po stwierdzeniu, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem prawa, albo po stwierdzeniu ich nieważności i orzeczenia stwierdzające niezgodność z prawem decyzji PPRN w B. z dnia [...] grudnia 1955 r. oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r., musiałyby stać się ostateczne przed dniem 1 września 2004 r, aby można było dochodzić odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie art. 160 kpa. Jednakże, w dniu wydania decyzji zaskarżonej obecnie do sądu administracyjnego, brak było orzeczeń stwierdzających, iż decyzja PPRN w B. z dnia [...] grudnia 1955 r., oraz decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r. wydane zostały niezgodnie z prawem. W związku z tym, postępowanie odszkodowawcze w związku z tymi decyzjami również jest bezprzedmiotowe. W przypadku każdej z decyzji, na skutek której wnioskodawcy, ich zdaniem, ponieśli szkodę, właściwym do rozpatrzenia wniosku odszkodowawczego jest sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej, co wynika z faktu, iż w przypadku żadnej z tych decyzji, zdarzenia i stany prawne związane z powstaniem szkody nie miały miejsca przed dniem 1 września 2004 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2008 r. złożyli N. Z. i J. K., zarzucając dowolną interpretację przepisów prawa, brak spójności w uzasadnieniu decyzji organów administracji obu instancji oraz brak konsekwencji w stosunku do uprzednich decyzji tych organów. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., iż rozważania organu odwoławczego dotyczące braku podstaw stosowania art. 160 kpa kolidują z treścią uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] lipca 2007 r. sygn. akt [...] i [...], dotyczącą art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy -Kodeks cywilny oraz art. 160 kpa, co ma powagę rzeczy osądzonej. Na popracie swoich racji, skarżący zacytowali również wybrany fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1924/07 wydany w ich sprawie dotyczącej umorzenia postępowania o nadanie działki zamiennej za przejęte w przeszłości nieruchomości. Z cytatu tego miałoby wynikać, iż skarżącym należne jest odszkodowanie pieniężne, o ile skarżący podniosą takie roszczenie. Niekonsekwencja decyzji organów obu instancji przejawia się natomiast w dowolności interpretacji art. 160 kpa, który raz jest przywoływany przez te organy, a w innym miejscu jest odrzucany. Sygn. akt IV SA/Wa 1088/08 Ponadto podniesiono, iż skarżący zgłosili również roszczenie o zwrot dokonanych opłat sądowych w kwocie 7500 zł wraz z ustawowymi odsetkami, upatrując konieczności ich zwrotu przez organy administracji w związku z oceną Sądu Apelacyjnego wypowiedzianą w powołanym wyżej wyroku wobec decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie podtrzymując uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ, ponieważ zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2008 r. nie narusza prawa. Tylko bowiem naruszenie prawa materialnego i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy, lub inne naruszenie prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, uprawniałoby Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja wydana została w sprawie roszczenia odszkodowawczego skarżących za szkodę mającą być wynikiem bezprawnego przejęcia w przeszłości gospodarstwa rolnego, która to bezprawność została stwierdzona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r. Skarżący oparli swoje roszczenie na art. 160 kpa oraz art. 417 kc i art. 77 Konstytucji RP. Kluczową zatem kwestią przy tak sformułowanym roszczeniu odszkodowawczym jest ustalenie dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej w sprawie odszkodowania na podstawie art. 160 kpa. Z art. 160 §1, §4 i §5 kpa wynika, że stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 §1 kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. O odszkodowaniu tym orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 §1 kpa albo stwierdził, w myśl art. 158 §2 kpa, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 §1 kpa. Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego. Oznacza to, że o odszkodowaniu najpierw orzekał organ administracji w drodze decyzji administracyjnej, a następnie sąd powszechny, gdy uprawniona strona nie zgodziła się z rozstrzygnięciem zawartym w tej decyzji. Sygn. akt IV SA/Wa 1088/08 Z dniem 1 września 2004 r., art. 160 kpa został uchylony mocą art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), jednakże z art. 5 tej ustawy wynika, iż do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 1 września 2004 r., stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 kc, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 §5 kpa, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2004 r. Administracyjny tryb dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, określony w art. 160 kpa, ustawodawca zachował zatem tylko wobec zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 stycznia 2004 r. Od dnia 1 września 2004 r, odszkodowanie za szkodę wyrządzoną wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, dochodzone jest bowiem od razu przed sądem cywilnym, skoro sprawa naprawienia tego rodzaju szkody ma charakter cywilny (art. 417 §1 i art. 4171 §2 kc w zw. z art. 2 §1 kpc). Za zdarzenie i stan prawny powstały przed dniem 1 września 2004 r., w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, należy natomiast przyjąć nie tylko wydanie decyzji administracyjnej uznanej następnie za nieważną lub rażąco naruszającą prawo, ale także wydanie kolejnej decyzji na podstawie art. 156 i nast. kpa, uznającej za nieważną lub rażąco naruszającą prawo tej pierwszej decyzji. Skoro bowiem omawiany art. 5 powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. służy wskazaniu stanu prawnego, według którego należy dochodzić roszczenia odszkodowawczego, w konsekwencji czego przepis ten określa także procedurę, w której roszczenie to ma być oceniane i rozstrzygane, to znaczy, iż pojęcie zdarzeń i stanów prawnych użyte w tym przepisie obejmuje cały ciąg zdarzeń, począwszy od wydania decyzji administracyjnej stanowiącej źródło szkody, a skończywszy na decyzji zawierającej ocenę prawną decyzji, z którą wiązana jest szkoda. Możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego za wydanie decyzji administracyjnej niezgodnej z prawem pojawia się bowiem dopiero wtedy, gdy niezgodność ta zostanie stwierdzona we właściwej do tego procedurze prawnej. Nie można bowiem skutecznie formułować roszczenia odszkodowawczego za wydanie decyzji administracyjnej tylko dlatego, iż decyzja ta narusza prawo w subiektywnym przekonaniu osoby zgłaszającej roszczenie odszkodowawcze. Dla zgłoszenia takiego roszczenia, osoba ta musi więc najpierw wykazać, iż kwestionowana przez nią decyzja administracyjna, mająca stanowić źródło szkody, jest niezgodna z prawem. Wykazanie tej niezgodności może natomiast nastąpić jedynie w określonej do tego procedurze prawnej, którą jest m.in. ocena legalności decyzji, dokonywana na podstawie art. 156 i nast. kpa. Sygn. akt IV SA/Wa 1088/08 Uzależnienie możliwości dochodzenia roszczenia odszkodowawczego od uprzedniego wykazania, iż decyzja administracyjna jest niezgodna z prawem, przewidywał zarówno art. 160 kpa, jak i obecnie obowiązujący w tym względzie art. 4171 §2 kc. Nie ulega więc wątpliwości, iż zastosowanie właściwej procedury odszkodowawczej zależy od tego, kiedy pojawiła się prawnie określona możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, ponieważ dopiero wtedy można rozważać zaistnienie szkody skutkiem decyzji administracyjnej, mającej być wynagrodzoną w formie odszkodowania. Jeżeli więc prawna możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego wynika dopiero z ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 156 i nast. kpa, to znaczy, iż zdarzenie i stan prawny wskazany w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, obejmuje także tę decyzję. W konsekwencji, jeżeli decyzja wydana na podstawie art. 156 i nast. kpa stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r., to znaczy, że już przed tym dniem zostało ostatecznie stwierdzone w określonej do tego procedurze prawnej, iż wydana w przeszłości decyzja administracyjna jest niezgodna z prawem. Jeżeli zaś skutkiem wydania tej decyzji powstała szkoda, to wynagrodzenia tej szkody, uwzględniając art. 5 powołanej wyżej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych, należy dochodzić na podstawie art. 160 kpa - najpierw więc w procedurze administracyjnej, a następnie w dalszej kolejności także przed sądem cywilnym. Jeżeli natomiast decyzja wydana na podstawie art. 156 i nast. kpa stała się ostateczna w dniu 1 września 2004 r. lub po tym dniu, to znaczy, że dopiero od tego dnia pojawiła się prawna możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, skoro dopiero od tego dnia lub po tym dniu zostało ostateczne stwierdzone, w określonej do tego procedurze prawnej, iż wydana w przeszłości decyzji administracyjna jest niezgodna z prawem. W takiej sytuacji, jeżeli decyzja uznana za niezgodną z prawem wywołała szkodę, to wynagrodzenia tej szkody, uwzględniając art. 5 powołanej wyżej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych, należy dochodzić na podstawie art. 4171 §2 kc od razu przed sądem cywilnym. Taki też pogląd wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt III CZP 101/08 wskazując, iż dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, należy podzielić ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o Sygn. akt IV SA/Wa 1088/08 niedopuszczalności prowadzenia postępowania odszkodowawczego w procedurze administracyjnej na podstawie art. 160 kpa z wniosku skarżących z dnia 29 stycznia 2008 r, iw konsekwencji tego o jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 §1 kpa. Skoro bowiem skarżący wywodzą swoje roszczenie odszkodowawcze z faktu bezprawnego przejęcia w przeszłości gospodarstwa rolnego należącego do ich poprzedników prawnych, gdzie bezprawność ta została stwierdzona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r., wydaną na podstawie art. 156 i nast. kpa, to znaczy, że stwierdzenie bezprawności przejęcia w przeszłości gospodarstwa rolnego mocą administracyjnego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1954 r., nastąpiło już po dniu 1 września 2004 r., tym bardziej, iż ostatecznym rozstrzygnięciem zawierającym ocenę bezprawności przejęcia gospodarstwa rolnego była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r. W takiej sytuacji roszczenie odszkodowawcze skarżących nie może być rozpatrywane przez organy administracji na podstawie art. 160 kpa, lecz może być dochodzone na podstawie art. 4171 §2 kc wyłącznie przed sądem cywilnym. Na zmianę trybu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa, wynikającą z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych, wskazał także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1924/07 oddalającym skargę wniesioną przez skarżących w niniejszej sprawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. dotyczącą umorzenia postępowania w sprawie przyznania zamiennego gruntu rolnego w zamian za działki gruntu stanowiące część przejętego w przeszłości gospodarstwa rolnego poprzedników prawnych skarżących. Prawidłowo więc Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. zawiera właściwe rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odszkodowawczego z wniosku skarżących z dnia 29 stycznia 2008 r. Jako zaś organ drugiej instancji w sprawie rozstrzygniętej powołaną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r, mógł we własnym zakresie dokonać korekty błędnego uzasadnienia tej decyzji, skoro wbrew ustaleniom organu pierwszej instancji, sprawa odszkodowania w zakresie określonym we wniosku skarżących z dnia 29 stycznia 2008 r. nie była przedmiotem wyroku Sądu Apelacyjnego w [...]. z dnia [...] lipca 2007 r. sygn. akt [...] i [...], ponieważ Sąd ten wyrokował jedynie w sprawie o wydanie nieruchomości i o odszkodowanie za utracone korzyści początkowo od czerwca 2003 r., a po sprecyzowaniu żądania, od 1949 r. Umorzenie postępowania odszkodowawczego w rozpatrywanej sprawie nie wynika zatem z faktu, iż sprawa ta została już Sygn. akt IV SA/Wa 1088/08 prawomocnie osądzona przez Sąd Apelacyjny w [...], lecz z faktu niedopuszczalności dochodzenia odszkodowania żądanego przez skarżących, w drodze administracyjnej. Wprawdzie z art. 66 §3 kpa wynika, iż w przypadku, gdy właściwym do rozpatrzenia podania jest sąd powszechny, jak w niniejszej sprawie, to organ do którego wniesiono podanie, zwraca je wnoszącemu, wydając na tę okoliczność stosowne postanowienie. Mając jednak na uwadze zawiłość sprawy co do prawnej oceny stosowania art. 160 kpa, umorzenie postępowania, w którym dokonano tej oceny, należy uznać za odpowiadające prawu. Z powyższych względów, za prawidłową należy uznać decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2008 r. także wobec roszczenia odszkodowawczego skarżących sformułowanego w związku z orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] grudnia 1955 r. i decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r., skoro wobec tych decyzji w ogóle nie zostało stwierdzone, aby wydane zostały niezgodnie z prawem, przez co tym bardziej sprawa odszkodowania w tym zakresie nie należy do właściwości organów administracji. Zaskarżona decyzja nie narusza również prawa w zakresie odnoszącym się do roszczenia skarżących o zwrot poniesionych opłat sądowych. O ile bowiem organ odwoławczy nie odniósł się do tej okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to jednak kwestia ta została prawidłowo oceniona przez organ pierwszej instancji, i przez fakt utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy, okoliczność ta objęta jest rozstrzygnięciem także organu odwoławczego. Skoro zaś skarżący upatrują szkody w poniesieniu opłat sądowych przed sądami powszechnymi z winy organów administracji, to z żadnego przepisu obowiązującego prawa nie wynika, aby mogło to być przedmiotem postępowania administracyjnego. Także więc i w tym zakresie, umorzenie postępowania administracyjnego przez organy obu instancji jest prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.