IV SA/Wa 109/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi oddala skargę Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].09.2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].05.2011 r., w którym na podstawie art. 61a K.p.a. w związku z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm), po rozpatrzeniu odwołania A. T. - organ odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z [...] stycznia 1973 r. Nr [...], potwierdzającego prawo własności J. M. do nieruchomości oznaczonej jako działki o nr.: [...], [...] i [...], o łącznej pow. 5,66 ha, położonej we wsi B. powiat l. Wnioskiem z dnia [...].02.2011 r. córka A. T., będąca jego pełnomocnikiem, wystąpiła o unieważnienie Aktu Własności Ziemi z [...].01.1973 r. nr [...[, znak [...], wydanego przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w L., na podstawie art. 1, 8 i 12 ustawy z dnia z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). W uzasadnieniach wydanych postanowień organy obu instancji wyjaśniły, iż po wejściu w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (wówczas tj. Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), a więc od dnia 1.01.1992 r. nie ma możliwości wzruszenia decyzji administracyjnej - aktu własności ziemi, jeżeli została ona uznana za ostateczną. W obecnym stanie prawnym nie ma zatem podstaw prawnych do podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej jakim jest akt własności ziemi. Dlatego zdaniem organów obu instancji zaistniały podstawy do odmowy wszczęcia przedmiotowego postępowania w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik A. T. (jego córka E. K.) zarzuciła naruszenie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw przez jego bezzasadne zastosowanie wobec faktu, że przedmiotowy akt własności ziemi nie był decyzją ostateczną, skoro brak jest zwrotnych dowodów doręczenia go wszystkim stronom tego postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Rozstrzygając w granicach danej sprawy Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie w myśl art. 190 P.p.s.a. Sąd ponownie rozpatrując sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyniku dokonanej oceny legalności kwestionowanych postanowień obu instancji należy stwierdzić, iż wbrew zarzutom skargi nie budzą zastrzeżeń z punktu widzenia ich zgodności z prawem. Ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 27, poz. 250), stanowiąca podstawę wydania aktu własności ziemi została z dniem 6 kwietnia 1982 r. uchylona została przez ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia na podstawie tej ustawy własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego zostało przekazane sądom powszechnym. Jednakże ustawa ta wyłączyła właściwość sądów powszechnych co do spraw, które zostały ostatecznie zakończone przed jej wejściem w życie. Dla spraw zatem, które toczyły się przed organem administracji państwowej, zakończonych przed dniem 6 kwietnia 1982 r. ostateczną decyzją tego organu, droga sądowa nie została otwarta. Jedyną Ingerencję w sprawy zakończone ostatecznymi decyzjami przewidywał art. 8 § 4 powyższej ustawy uchylającej, który stanowił, że jeżeli po wejściu w życie tej ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy - podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi. Przepis ten został jednak z dniem 1 stycznia 1992 r. skreślony przez art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 464). Na mocy art. 62 ust. 2 i 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie administracyjne toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu. Wskazane przepisy oznaczają, że brak jest możliwości prawnych po 1 stycznia 1992 r. skutecznego wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej jakim jest akt własności ziemi. Należy zatem uznać, że w momencie wydawania przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia [...].05.2011 r. nie funkcjonował w obrocie prawnym żaden przepis prawa pozwalający na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, w tym także stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] stycznia 1973 r. Ten stan prawny jest wiążący. Jest to związanie co do osoby właściciela, obszaru nieruchomości, przebiegu granic oraz zakresu prawa własności (por. wyrok SN z dnia 5 marca 2003 r. III CKN 962/00 Lex nr 78268). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając wniesione zażalenie zobowiązany był więc do odmowy wszczęcia tego postępowanie nieważnościowego. Nie można podzielić przekonania pełnomocnika skarżącego co do braku podstaw do zastosowania art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 ze zm. - aktualny tj.) wobec faktu, że przedmiotowy akt własności ziemi nie był decyzją ostateczną. Wbrew stanowisku skargi, była to decyzja ostateczna, weszła do obrotu prawnego, wywołała przewidziane nią skutki prawne m. in. co do siostry skarżącego J. M., a ewentualny fakt niedoręczenie jej jednej ze stron tego postępowania nie mógł uzasadniać wszczęcia i prowadzenia tego postępowania nadzorczego. Mogłaby to być ewentualna podstawa do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem owego aktu własności ziemi. Ta możliwość jednakże jest obecnie również wyłączona, z przyczyn uprzednio wskazanych. Podkreślenia wymaga także, iż w niniejszej sprawie orzekały uprawnione organy. Kwestię właściwości rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28.11.2013 r., sygn. akt II OSK 1341/12, uchylającym uprzedni wyrok WSA z dnia 1.02.2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1892/11. NSA przesądził w nim o właściwości organów orzekających w niniejszej sprawie nadzorczej. Wskazał bowiem, że ustawa z 23.01.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206 ze zm.) nie uzależnia statusu wojewody jako organu wyższego stopnia od wyraźnego przepisu szczególnego. Z tych przyczyn wskazał, iż organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 K.p.a. w sprawach o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi wydanego na podstawie ustawy z 26.10.1971 r. w pierwszej instancji jest wojewoda, a w drugiej instancji - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Na marginesie należy podnieść, iż kwestia zgodności art. 63 ust. 2 i 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 19 października 1991 r. z przepisami Konstytucji była już dwukrotnie przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W wiążących skład orzekający w niniejszej sprawie wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r. Sygn. akt SK 13/99 oraz z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż cytowany przepis jest zgodny z art. 2, art. 64 , art. 77 ust. 1 i art. 78 Konstytucji. W wyroku z dnia 22 lutego 2000r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych. Wzruszalność decyzji administracyjnych w nieograniczonym czasie, m.in. na podstawie zarzutu rażącego naruszenia prawa, przewiduje natomiast K.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego jest ustawą o szerokim zakresie stosowania. Inne ustawy mogą jednak przewidywać odstępstwa od regulacji tego kodeksu. Odstępstwa te, podobnie jak przepisy Kpa, podlegają ocenie Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia zgodności z Konstytucją Zasada wywodząca się z prawa rzymskiego - ius civile vigilantibus scriptum est, co w swobodnym tłumaczeniu oznacza, iż prawo cywilne zapewnia ochronę tym, którzy korzystają z przysługującego im prawa jest powszechnie aprobowana w demokratycznych państwach prawa (stanowisko to wyrażał już uprzednio TK w wyroku z dnia 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98). Najbardziej wyrazistym przejawem aktualności tej zasady jest możliwość nabycia własności nieruchomości przez samoistnego posiadacza w drodze zasiedzenia. Do tej zasady nawiązywała też ustawa z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wydane na jej podstawie ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982 r. - do końca 1991 r. Był to, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wystarczająco długi okres czasu dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwością skorzystania z przysługujących im środków, wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych nadających własność gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi. W państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, jak wywiódł Trybunał, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, iż prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji, pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej., Przytoczone stanowisko podzielił także Trybunał Konstytucyjny w nadmienionym wyroku z dnia 15 maja 2000r. sygn. akt SK 29/99. Ze wskazanych przyczyn, wobec bezzasadności zarzutów skargi i braku podstaw, które należałoby wziąć pod rozwagę z urzędu niezależnie od zarzutów skargi, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.